Matheus Teixeira

A poucas horas do recesso forense, o  ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Marco Aurélio Mello surpreendeu seus próprios pares com uma decisão liminar e monocrática em que suspendeu a prisão após a condenação em segunda instância e determinou a soltura de todos os presos cujas penas estivessem sendo executadas de maneira provisória.
A decisão foi tomada na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 54, proposta pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B) em 18 de abril do ano passado. Embora mais estrondosa, já que a discussão sobre a execução da pena em segunda instância já estava marcada para ser apreciada em plenário em abril de 2019, este tipo de decisão monocrática está longe de ser incomum.
Mesmo diante das críticas sobre o excesso de decisões individuais tomadas no Supremo Tribunal Federal (STF), os integrantes da Corte bateram o recorde novamente de despachos monocráticos em ações constitucionais em 2018.
Ano passado, ao todo, foram 650 monocráticas, contra 565 em 2017 e 323 em 2016. E muitas delas não foram em processos simples: houve liminares sobre indulto natalino, tabelamento do frete, privatizações, entre outros.
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Especialistas apontam que a atuação individual nesses processos deveria ser evitada ao máximo, uma vez que o controle concentrado de constitucionalidade é visto como uma das competências mais delicadas de uma Suprema Corte.
Isso porque são decisões da Justiça que invalidam uma medida aprovada por todos os representantes da população, ou seja, pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da República – ou, então, por Legislativo e Executivo no âmbito estadual ou municipal.
Atualmente, a Lei 9.868/1999, que disciplina o tema, estabelece que apenas em casos de “excepcional urgência” o tribunal pode deferir medida cautelar em ação constitucional e não prevê a possibilidade de atuação monocrática dos ministros, ressalvando períodos de recesso. Os números, porém, apontam que isso vem se tornando cada vez mais recorrente, conforme mostra o quadro abaixo:
<table style="height: 183px;" border="2">
<tbody>
<tr style="height: 83px;">
<td style="width: 60.625px; height: 83px;">Ações</td>
<td style="width: 43.625px; height: 83px;">2010</td>
<td style="width: 48.625px; height: 83px;">2011</td>
<td style="width: 47.625px; height: 83px;">2012</td>
<td style="width: 47.625px; height: 83px;">2013</td>
<td style="width: 48.625px; height: 83px;">2014</td>
<td style="width: 47.625px; height: 83px;">2015</td>
<td style="width: 47.625px; height: 83px;">2016</td>
<td style="width: 48.625px; height: 83px;">2017</td>
<td style="width: 57.625px; height: 83px;">2018</td>
</tr>
<tr style="height: 20px;">
<td style="width: 60.625px; height: 20px;">ADC</td>
<td style="width: 43.625px; height: 20px;">2</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">3</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">1</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">1</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">2</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">1</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">18</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">10</td>
<td style="width: 57.625px; height: 20px;">30</td>
</tr>
<tr style="height: 20px;">
<td style="width: 60.625px; height: 20px;">ADI</td>
<td style="width: 43.625px; height: 20px;">164</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">190</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">213</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">257</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">194</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">232</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">242</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">453</td>
<td style="width: 57.625px; height: 20px;">519</td>
</tr>
<tr style="height: 20px;">
<td style="width: 60.625px; height: 20px;">ADO</td>
<td style="width: 43.625px; height: 20px;">3</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">0</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">6</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">6</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">3</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">3</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">3</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">10</td>
<td style="width: 57.625px; height: 20px;">8</td>
</tr>
<tr style="height: 20px;">
<td style="width: 60.625px; height: 20px;">ADPF</td>
<td style="width: 43.625px; height: 20px;">22</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">23</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">16</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">23</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">28</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">49</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">60</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">92</td>
<td style="width: 57.625px; height: 20px;">93</td>
</tr>
<tr style="height: 20px;">
<td style="width: 60.625px; height: 20px;">Soma:</td>
<td style="width: 43.625px; height: 20px;">191</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">216</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">236</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">287</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">227</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">285</td>
<td style="width: 47.625px; height: 20px;">323</td>
<td style="width: 48.625px; height: 20px;">565</td>
<td style="width: 57.625px; height: 20px;">650</td>
</tr>
</tbody>
</table>
Nos bastidores, ministros justificam que alguns despachos são meramente protocolares, como os que decidem sobre a inépcia de peças que são protocoladas no STF ou mesmo sobre a inaptidão de quem ingressou com a ação. Nesses casos, os magistrados têm de rejeitar o seguimento delas na Corte.
Algumas das cautelares monocráticas, no entanto, são de inegável impacto na sociedade e nas relações entre os Poderes.
Além da decisão de Marco Aurélio sobre a soltura dos presos em segunda instância, que foi logo depois revogada pelo presidente do STF Dias Toffoli, outras duas disseram respeito ao indulto natalino concedido pelo então presidente Michel Temer em 2017. 
O decreto presidencial foi questionado no fim daquele ano pela Procuradoria-Geral da República (PGR) e o pedido foi acolhido pela ministra Cármen Lúcia, que respondia pelo plantão na Corte. Em fevereiro, na volta do recesso, o relator, ministro Roberto Barroso, proferiu decisão em que mantinha a liminar da colega.
Pouco mais de um mês depois, em março,<a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/barroso-libera-aplicacao-de-parte-do-indulto-de-natal-para-presos-12032018"> proferiu nova decisão em que criou parâmetros para concessão do indulto</a>. Ele manteve os crimes de corrupção e correlatos fora do texto e determinou que os demais criminosos, caso tenham cumprido um terço da pena e tenham sido condenados a até 8 anos de prisão, poderiam ser beneficiados pelo decreto.
Mais de oito meses após a decisão, o plenário se debruçou sobre o tema, mas o julgamento não foi encerrado devido a um pedido de vista do ministro Luiz Fux. Até agora, porém, a maioria da Corte já votou para revogar a decisão de Barroso por entender que o indulto é uma competência do Executivo e que não cabe ao Judiciário interferir em decisão de outro Poder.
Fux também atuou monocraticamente em matérias importantes: deu duas decisões na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5956, que questiona o tabelamento do frete rodoviário imposto pelo governo federal após a greve dos caminhoneiros.
Primeiramente,<a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/fux-proibe-antt-de-multar-transportador-que-nao-seguir-tabela-de-frete-06122018"> o magistrado decidiu que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) não poderia multar</a> as empresas que não seguissem a tabela, o que esvaziou o poder da ANTT para fiscalizar o cumprimento dos preços fixados pelo governo federal.
Uma semana depois, entretanto, o ministro atendeu pedido da Advocacia-Geral da União (AGU) e revogou a própria decisão para fixar que o tabelamento deve, sim, ser respeitado.
Outra decisão com grande repercussão foi tomada pelo ministro Ricardo Lewandowski na ADI 5624, em que ele<a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/lewandowski-proibe-venda-de-controle-acionario-de-estatais-sem-aval-do-congresso-27062018"> proibiu o governo federal de vender empresa estatal sem autorização do Congresso Nacional</a>. Para o ministro, quando se coloca em jogo o controle acionário (mais de 50%) é necessário uma lei para tratar da questão.
<h3>Congresso</h3>
A atuação monocrática, aliás, tem incomodado o Congresso Nacional. Prova disso é que a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputado aprovou, em caráter conclusivo, em maio, o Projeto de Lei 7104/2017 para alterar as leis 9.868/99 e 9.882/99, que disciplinam as ações constitucionais, com o objetivo de fixar que medidas cautelares individuais só podem ser concedidas pelo colegiado, ressalvados os recessos.
Assim, a matéria foi encaminhada para o Senado e, se for aprovada, segue para sanção do presidente. O autor da proposta, deputado Rubens Pereira Júnior (PCdoB-MA), justificou a medida dizendo que o Brasil passa por “um momento de extensa e profunda judicialização em todos os aspectos da sociedade, especialmente no que tange às questões políticas.” Para ele, “o maior complicador é que tais decisões se efetivam, via de regra, em sede de decisões cautelares, precárias por sua própria natureza jurídica.”
O relator, Pedro Cunha Lima, criticou “o aumento indiscriminado do número de decisões monocráticas” e citou, como exemplo, decisão da ministra Cármen Lúcia de 2013 para suspender os efeitos de dispositivos que criavam novas regras de distribuição dos royalties do petróleo contidas na Lei 12.734/12. A matéria não foi deliberada pelo plenário da Corte até hoje, mais de cinco anos depois.
<h3>Especialistas</h3>
O ministro do STF Gilmar Mendes, um dos autores das leis que disciplinam as ações constitucionais e que na época era subchefe de Assuntos Jurídicos da Casa Civil, afirma que é “urgente corrigir as disfuncionalidades” que levaram à elevação desses números.
“Foi se desenvolvendo um costume constitucional. O relator pedia pauta, não ia para julgamento e, no fim do ano, concedia a liminar. Acho que essa é a explicação: diante da sobrecarga do pleno, isso foi encorajando um e outro a dar monocráticas”, analisa.
Gilmar avalia que o momento é adequado para que a Corte faça uma reflexão sobre o tema e estude uma solução. Proibir totalmente as monocráticas em ações constitucionais, na visão do magistrado, não seria a melhor saída.
Para ele, o principal problema está nos estados. “É difícil porque sempre haverá casos em que é necessária a atuação urgente do Supremo. Vamos sair do plano federal, por exemplo: nos estados, temos muitos casos de desinteligência entre Assembleia e governador, e isso pode ter consequências financeiras ou de outra índole”, analisa. “Em Roraima, por exemplo, houve brigas e o Supremo tomou decisões a respeito. Hoje talvez nosso maior problema seja em relação questões estaduais”.
Gilmar lembra que em outras épocas sequer existia a previsão de decisões do Judiciário que afetassem outros Poderes. Essa possibilidade começou a surgir, recorda o ministro, com a Constituição de 1946, na figura da representação interventiva, “um embrião da ADI”. 
E as liminares apareceram mais tarde ainda, com a emenda 7 da Constituição de 1977. “Foi a primeira que veio e constitucionalmente autorizou a liminar. Houve um longo debate antes sobre o tema”, diz Gilmar.
O constitucionalista Eduardo Mendonça, mestre e doutor em Direito Público pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, acredita que uma série de motivos levaram ao excesso de monocráticas na Corte. Um deles, cita, é o congestionamento do plenário; um segundo é a judicialização da política; e, por fim, o fato de a Constituição de 1988 ter aumentado significativamente o número de atores que podem recorrer ao STF.
“Foi mais agudo, mais visível nos últimos anos, mas vem aumentando gradativamente desde 1988 porque a Constituição empoderou o Judiciário, empoderou os agentes que podem levar questão ao Supremo. Antes, só o presidente tinha legitimidade para apresentar ação direta no STF, agora, tem um amplo grupo de atores, de partidos a entidades”, afirma.
Mendonça observa que, apesar de criticar o excesso de poder do Supremo, foram os próprios políticos que levaram a essa situação. “Há uma tentação constante de fazer do STF outra fonte de batalha. Perdeu na política, tenta no Supremo, é um segundo tempo. Ou, às vezes, sabe que vai perder no Congresso e recorre direto ao STF”.
Para ele, o Brasil virou “dependente da Justiça". “Tudo acaba no Judiciário, se não começar por ele. Acredito que em outros países a demanda de intervenção da Corte Constitucional é menor”, ressalta.
Um dos motivos para o plenário estar sobrecarregado, na opinião de Mendonça, é que chegam muitas demandas repetidas na Corte. “O pleno está sempre cheio e há um acúmulo de processos e matérias importantes que ficam represadas. Aí vem o estímulo para que haja monocráticas, pela demora do plenário”, diz.
Segundo ele, trata-se de um erro. “Nas ações constitucionais, em especial as que o tribunal avalia ato de outro Poder, o normal e a lógica é a decisão colegiada. Não que os ministros isoladamente não possam ter esse poder, mas isso tem que ser exceção, não regra, como tem acontecido”, frisa.
Gustavo Binenbojm, que também é doutor em Direito Público pela UERJ e professor da universidade, sugere que, considerando o caráter colegiado do Supremo, “o ideal é que houvesse alguma solução regimental para assegurar a colegialidade e, por consequência, dar uma maior segurança jurídica nas deliberações da corte”.
Ele faz uma analogia com os “pedidos de vista obstrutivos”. A vista, tal como a monocrática, é uma prerrogativa útil, válida, que os ministros têm para estudar melhor um processo. “Mas quando a vista se torna uma estratégia de obstrução e, mais do que isso, de impedimento à conclusão do julgamento, torna-se uma disfunção institucional que também precisa ser solucionada com algum tipo de providência regimental”, critica.
Binenbojm observa ser interessante que, sobre estes assuntos, “os ministros, quando falam em tese, são críticos, mas no caso concreto são praticantes dessas medidas. Então, há dificuldade institucional de deliberar sobre o assunto".
Uma sugestão de Binenbojm é que as onze ilhas do Supremo brasileiro olhe para cortes congêneres no exterior. A Suprema Corte americana, por exemplo, conta votos individualmente, mas divulga apenas a opinião da Corte após reunião fechada. 
O Tribunal da Alemanha, diz o professor, age da mesma forma. Já no Conselho Constitucional da França não se sabe nem o placar, nem se teve voto vencido: só se conhece acórdão. “Isso gera uma maior segurança jurídica”, afirma Binenbojm.

ICMS

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JOTA

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STF bate recorde de monocráticas em ações constitucionais em 2018

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