Do Supremo

Autonomia federativa

STF reafirma competência de estados e municípios para tomar medidas contra Covid-19

Por unanimidade, a Corte decidiu que União não pode interferir em medidas de outros entes com competência concorrente

repercussão geral
Presidente do STF durante sessão plenária por videoconferência. Crédito: Rosinei Coutinho/SCO/STF

O Supremo Tribunal Federal (STF) referendou, nesta quarta-feira (15/4), a liminar do ministro Marco Aurélio para explicitar a competência de estados e municípios de tomar medidas com o objetivo de conter a pandemia do coronavírus. Desta forma, estes entes da federação podem determinar quarentenas, isolamento, restrição de atividades, sem que a União possa interferir no assunto. A ação em julgamento questiona a Medida Provisória 926, sobre procedimentos para aquisição de bens, serviços e insumos. Foi o primeiro caso apreciado pelo plenário da Corte no formato de julgamento por videoconferência. 

A decisão, unânime, foi proferida no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.341. Na ação, o PDT pede a declaração de inconstitucionalidade da MP 926, editada pelo presidente Jair Bolsonaro em 20 de março, por entender que a norma desrespeita o preceito constitucional da autonomia dos entes federativos e foi editada com a finalidade política de atingir os governadores.

Assim, embora não tenham julgado o mérito, os ministros não observaram inconstitucionalidade no texto da MP 926. Ao mesmo tempo, no entanto, ela também não anula as providências em vigilância sanitária e saúde tomadas por estados e municípios.

Os ministros também ressaltaram que o trecho da MP em que se lê que “o presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais” terá interpretação conforme a Constituição para preservar as atribuições de cada esfera de governo. Dessa forma, têm validade os decretos de governadores e prefeitos que forem mais restritivos que as medidas do governo federal.

Neste ponto, Marco Aurélio e o presidente da Corte, ministro Dias Toffoli, ficaram vencidos. Eles, no entanto, concordam com a posição, mas entenderam que ela estava implícita no voto do relator, não precisando de explicitação. Mas como oito ministros votaram neste sentido, o ministro Luiz Edson Fachin, primeiro a apontar o detalhamento, será o redator do acórdão. O ministro Luís Roberto Barroso se declarou suspeito por razões de foro íntimo e não participou do julgamento. 

Para o relator do caso, é competência da União, estados e municípios cuidar da saúde pública. Como está na cautelar por ele concedida, a redistribuição de atribuições feita pela MP não afasta a “competência concorrente dos entes federativos, nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios”. Marco Aurélio ressaltou que o contexto da Covid-19 é o de uma emergência de saúde pública de importância internacional e que a quarentena e outras medidas foram recomendadas pelas agências de vigilância sanitária.

“A MP foi editada para mitigar problema de repercussão mundial. Não há que se falar em reserva de lei complementar. É caso de urgência de repercussão nacional. O presidente editou MP que não afasta a competência concorrente em termos de saúde de estados e municípios”, disse. 

Na sequência, o ministro Alexandre de Moraes enfatizou que, se há excessos por parte dos estados e municípios é porque não há, até o momento, uma coordenação geral da União sobre o combate à pandemia, como por exemplo quanto ao isolamento social. Para ele, o julgamento não se refere a questões meramente burocráticas, administrativas, mas a um dos alicerces do Estado Democrático de Direito, o federalismo e suas regras de distribuição. 

“A própria norma impugnada preza pela cooperação, a articulação prévia entre os órgãos de poder. Não significa que um possa avançar na competência do outro, mas que haja coordenação. É lamentável que na condução dessa crise sem precedentes recentes no Brasil e no mundo, mesmo em assuntos essencialmente técnicos de tratamento uniforme internacionalmente, haja discrepâncias políticas entre unidades da federação e falte cooperação. Se houve excessos nas regulamentações estaduais e municipais isso deve ser analisado, mas ocorreu é porque não há até agora uma regulamentação geral da União sobre a questão do isolamento, sobre o necessário técnico científico sobre a pandemia”, disse.

A regra no Brasil, continua ele, é a autonomia dos entes locais. Essa regra deve ser interpretada a partir de uma matéria principal neste momento: a saúde pública. “Não há dúvidas de que, apesar da multidisciplinaridade, as ações foram editadas com uma finalidade: combater a Covid-19. Em que pese a multidisciplinariedade, transporte, serviços, temos de focar ao que a Constituição estabelece como divisão de competências para cuidar da saúde pública”.

Moraes ressaltou que há peculiaridades locais que precisam ser analisadas e que toda distribuição de competências administrativa ou legislativa foi baseada no princípio da predominância do interesse. Dessa forma, saúde pública é matéria de competência comum a todos os entes federativos. E cabe à União o trabalho de coordenação que, segundo o ministro, não é imposição, mas respeito à autonomia, liderança.

“Obviamente que a competência comum administrativa não significa que todos podem fazer tudo. Isso gera bagunça. Significa que a partir da predominância do interesse, a União deve editar normas de interesse nacional, os estados, regional e os municípios visando o seu interesse local. Não é possível que ao mesmo tempo a União queira ter monopólio da condução normativa da pandemia sobre estados e municípios. Isso não é razoável. Como não é possível que os municípios queiram se tornar repúblicas autônomas dentro do Brasil”, pontuou Moraes.

Na mesma linha, seguiu o ministro Luiz Edson Fachin, que reafirmou entendimento segundo o qual o exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação sobre serviços da saúde. Ao contrário, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.

“O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo artigo 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que estados e municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os estados e os municípios”, afirmou.

Fachin ressaltou que a competência de um dos Poderes não pode implicar na hierarquização dos poderes ou esferas. A competência para definição, pelo presidente da República, de atividades essenciais está, para ele, limitada diante da competência dos outros entes.

Para o ministro Gilmar Mendes, a decisão poderia ir mais além. Ele defendeu que, para tomar medidas na área da saúde, estados e municípios deveriam ser consultados. “Eu aventaria dizer que para ser entendida como constitucional a cláusula do parágrafo 9° ter-se-ia que ouvir estados e municípios. Do contrário vai acontecer aquilo que foi claramente demonstrado no voto do ministro Fachin, o presidente poderá decretar que estas ou aquelas atividades são ou não são essenciais e eventualmente desrespeitando peculiaridades no âmbito dos estados e até mesmo dos municípios. Estamos diante de situação extremamente complexa”, defendeu.

Assim, Gilmar Mendes afirmou que o colegiado deveria, ainda, dar mais detalhamento, estabelecendo um modelo institucional de participação federativa nesta temática, sob pena de uma multiplicação de conflitos. Como exemplo, ele afirmou que a atuação da União, em princípio, está reduzida a 50 hospitais universitários federais, de modo que execução efetiva de medidas de saúde de combate recai fundamentalmente sobre estados e municípios e entidades conveniadas.

“O presidente da República dispõe de poderes inclusive para exonerar o seu ministro da Saúde, mas não dispõe de poder para eventualmente para uma política de caráter genocida. Isso a Constituição veda de maneira cabal. Se algum decreto vier a colocar em risco a saúde pública das pessoas, certamente precisaria ser contestado. É curioso que se isso ocorresse no âmbito dos estados com política irresponsável seria passível de intervenção federal. De modo com que esse assunto precisa ser tratado”, disse.

O ministro Ricardo Lewandowski afirmou que há compartilhamento de competências e de rendas exatamente para que se tenha desenvolvimento nacional harmônico e integrado. De acordo com ele, há dois vetores que fazem parte dos sistemas federativos. Em primeiro lugar, a ausência de hierarquia entre os entes federados. Ou seja, a União não prevalece sobre os estados, os estados não prevalecem sobre os municípios naquilo que diz respeito às competências específicas. Em segundo lugar, o princípio da subsidiariedade, que significa que tudo aquilo que o ente menor pode fazer de forma mais rápida e eficaz não deve ser feita pelo ente maior. 

“Quando se fala nas competências se deve levar em consideração exatamente isso e em terceiro lugar o critério do predominante interesse. Neste momento de crise de pandemia que vivemos, à União cabe estabelecer regras gerais. No caso da doença que pretendemos combater, existe dispositivo constitucional que me parece muito pedagógico no sentido de apontar qual seria o papel da União neste enfrentamento: cabe planejar e promover a defesa permanente em caso de calamidade pública. Isso significa coordenar e oferecer apoio material. Os entes federados não podem ser alijados dessa batalha, porque eles têm o poder-dever de enfrentar a doença”, enfatizou. Para ele, dentro dessas competências, qualquer ato governamental precisa balizar-se pelos critérios da razoabilidade e proporcionalidade.