Do Supremo

Limites constitucionais

STF: Bolsonaro não pode, em decreto, extinguir conselhos criados por lei

Maioria entendeu, porém, que presidente pode determinar extinção de conselhos criados por decretos e portarias

2018 11 ilhas; indulto; conselhos
Plenário do Supremo Tribunal Federal / Crédito: Nelson Jr./SCO/STF

O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, nesta quinta-feira (13/6), que o presidente Jair Bolsonaro não pode extinguir, por meio de decreto, conselhos e colegiados da administração pública federal que foram criados por lei. Neste ponto, os 11 ministros da Corte tiveram o mesmo entendimento.

Com a decisão, Bolsonaro só poderá extinguir os conselhos criados por decretos, portarias, atos de outros colegiados ou qualquer outra norma infralegal.

O governo federal não tem levantamento de quantos conselhos poderão ser afetados. Entretanto, garante, por meio da Advocacia Geral da União (AGU), que os conselhos previstos na Medida Provisória 870, que estabelece a organização da administração federal, não serão extintos.

A MP 870, porém, não inclui alguns conselhos e colegiados como o Comitê Gestor de Internet (CGI.br), Comitê Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Conatrap) e a Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo (Conatrae), criados por meio de decretos.

Esta é a primeira vez que a Corte analisa ato normativo editado por Bolsonaro. O decreto de armas e os cortes de verbas nas universidades federais, por exemplo, são alvo de diversas ações.

O plenário do STF analisou a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) 6121, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores. Nela, são questionados os artigos 1 e 5 do Decreto 9.759/2019, publicado no dia 11 de abril. Para o partido, a norma diminui a participação social e o presidente, ao editá-la, usurpou a competência do Congresso Nacional de excluir órgão público.

O julgamento teve início na última quarta-feira (13/6), e a análise foi apenas sobre a concessão de medida cautelar para impedir a extinção dos conselhos a partir do dia 28 de junho, conforme previsto no decreto. O mérito da ação – ou seja, se há inconstitucionalidade na norma – só será analisado posteriormente.

Todos os ministros da Corte entenderam que o presidente da República não pode determinar o fim dos conselhos que foram criados por meio de lei, pois seria usurpação da competência do Congresso. A divergência foi em relação à extensão da concessão da liminar: para cinco ministros, Bolsonaro não poderia extinguir nenhum conselho, nem mesmo os criados por decretos e portarias.

O advogado geral da União, André Mendonça, disse que os conselhos que foram instituídos por decreto ainda devem passar por uma análise técnica a respeito de sua necessidade. Mendonça disse ainda que a decisão é uma vitória, pois a quantidade de conselhos instituídos por lei, apesar de não haver um número, seria em torno de 5 a 10 por cento.

Alguns conselhos permanecerão como estão, outros poderão ser redimensionados, alguns fundidos. Há um grande número de conselhos que há anos sequer se reúne, o que demonstra que não eram necessários. O que temos de informação é que há mais de uma centena de conselhos que foram instituídos por decretos que serão mantidos. Está numa análise ainda, ainda é uma indefinição se é uma manutenção plena, se é uma questão de fusão de um com outro”, falou o AGU após o julgamento.

Nesta quinta-feira (13/6), proferiram seus votos os ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes. Os dois acompanharam o relator, Marco Aurélio Mello, para conceder parcialmente a medida cautelar, determinando que o presidente se abstenha de extinguir colegiados criados com autorização do Congresso.

Voto do relator

O relator da ação, o ministro Marco Aurélio Mello, reconheceu inconstitucionalidade formal no decreto. Para ele, o presidente da República não tem autoridade para extinguir colegiados que têm amparo em lei, ou seja, que passaram pelo Congresso Nacional. Seu entendimento vale até mesmo para aqueles conselhos que foram instituídos por lei e posteriormente regulamentados por decreto.

O ministro Marco Aurélio entendeu que um conselho criado por lei, somente pode ser extinto por outra lei. O relator votou por conceder medida cautelar parcial, suspendendo os efeitos do artigo 1, parágrafo 2º do Decreto 9.759/2019. O artigo 5 estabelece que os conselhos serão extintos no dia 28 de junho. Assim, de acordo com o seu voto, Bolsonaro pode extinguir os conselhos que foram instituídos por norma infralegal ou por ato de outro conselho.

O voto do relator foi acompanhado pelos ministros Alexandre de Moraes, Ricardo Lewandowski, Luiz Fux, Dias Toffoli e Gilmar Mendes.

Em seu voto, Marco Aurélio disse que “a louvável preocupação com o funcionamento da máquina pública e economia de recursos públicos traduzida no decreto não legitima atropelos, atalhos à margem do figurino legal”. Para ele, é “nítida é a tentativa empreendida pelo chefe do executivo de escantear o legislativo” do processo de extinção de conselhos.

O ministro ainda defendeu a manutenção dos conselhos como instrumento de participação social. “Qualquer processo pretensamente democrático deve oferecer condições para que todos se sintam igualmente qualificados para participar do processo de tomada das decisões”, falou Marco Aurélio.

Para Alexandre de Moraes, não há problema algum na extinção de conselhos pelo presidente da República. “Não é razoável, por ferimento à alternância do poder e até da soberania popular, que de quatro em quatro anos escolhe um chefe do Executivo, obrigar o chefe do Executivo a manter estrutura infralegal criada por decreto por outro chefe do Executivo”, disse.

Divergência

A divergência foi aberta pelo ministro Edson Fachin, que votou pela concessão da medida cautelar integral, suspendendo a extinção de qualquer conselho até que o mérito seja julgado pelo STF. Em sua visão, o decreto fere o princípio constitucional de participação popular.

“O artigo 1º parágrafo único da Constituição não é um mero princípio teórico ou retórico, é um princípio vinculante, decorrente da participação popular, por meio de instrumentos definidos pelo legislador constituinte mais de 30 anos atrás”, falou Fachin. Para o ministro, “tratam-se de mecanismo de aproximação entre sociedade civil e governo”.

Fachin não aceitou os motivos expostos pelo governo, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU), de diminuir os custos e aumentar a eficiência na administração pública.

“Não antevejo a extinção de um número inestimável de colegiados, e que fomentam a participação social, nem mesmo diante do argumento da racionalização das despesas administrativas”, afirmou o ministro, destacando ainda que o fim dos conselhos podem “acarretar déficit democrático” e “inequívoco retrocesso de direitos fundamentais”.

O voto de Fachin foi acompanhado pelos ministros Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Cármen Lúcia e Celso de Mello.

Barroso, porém, usou argumentos diferentes. Em sua visão, é competência do presidente da República extinguir os conselhos da administração pública federal, porém diz que não há fundamentação nem especificidade na norma, já adiantando como pensa sobre o mérito do dispositivo.

“O decreto não passa no teste do oferecimento de razões nem no teste da proteção de direitos fundamentais. O presidente da República pode sim extinguir conselhos que fundadamente considere inoperantes, ineficazes, mas o ato que extingue todos indistinta e indiscriminadamente carece de transparência e viola os direitos fundamentais”, disse Barroso.

“Há vagueza, falta de motivação e desproporcionalidade. Quando, por considerar alguns inoperantes e desnecessários, você extingue todos, há uma violação da proporcionalidade pelo excesso”, falou.


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