O tema da fidelidade partidária tem sido esquecido nas últimas discussões sobre Reforma Política e Eleitoral no Brasil. Desde a série de decisões do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o assunto, em 2007, a fidelidade acabou sendo um assunto secundário, sendo relembrado somente em três ocasiões: (i) quando o STF decidiu, definitivamente, que não há dever de fidelidade partidária aos eleitos para cargos majoritários (presidente da República, governador de Estado, prefeito municipal e senador); (ii) com a alteração da Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/95) sobre o tema, que ocorreu em setembro de 2015 (Lei n. 13.165/2015); e (iii) com a promulgação da Emenda Constitucional n. 91, de 18 de fevereiro de 2016, já analisada por este autor em outro artigo neste mesmo veículo[1].

Neste texto, será feito um estudo sobre a alteração ocorrida na Lei dos Partidos Políticos, alteração esta da qual houve o afrouxamento do rigor das decisões do TSE e do STF em 2007. Para o melhor entendimento da matéria, será feito um breve histórico do tema desde o advento da Constituição de 1988, para a posterior análise da resolução que o TSE está prestes a votar sobre o assunto.

O texto original na Constituição de 1988 previa a fidelidade partidária, mas de forma diametralmente diferente da disposta no texto constitucional do Regime Militar. O § 1º do art. 17 determina que cabia aos partidos políticos, ante sua autonomia, estabelecer obrigatoriamente, em seus estatutos, normas de fidelidade e disciplina partidárias. Ademais, não há qualquer previsão no art. 55, que trata das hipóteses de perda de mandato dos congressistas, tratando do tema.

No tocante à legislação infraconstitucional, a Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/1995 – LPP) prevê, nos arts. 23 a 26, a regulamentação da disposição constitucional sobre a fidelidade e disciplina partidária. Também a LPP não trazia qualquer disposição sobre eventual pena àquele que troque de partido durante o exercício do mandato.

Em outra oportunidade, analisamos o tema, ao lado de Rafael Rocha de Macedo, no sentido de que “essa ampla autonomia concedida pelo texto constitucional aos partidos políticos reflete um posicionamento do constituinte, no sentido de evitar os excessos e os abusos de autoridade cometidos pelo regime militar e pelos líderes partidários daquela época[2]”.

Diante do quadro normativo, houve um fenômeno bastante evidente e, por isso, bastante estudado no Brasil: o descontrole no número de mudanças partidárias entre pessoas que exerciam cargos eletivos no Legislativo e também no Executivo.

Além de evidente, o tema é de suma importância para o funcionamento do sistema político brasileiro. Primeiramente, deve-se ressaltar o fato de mudanças sem controle de partidos por parte de parlamentares afetam diretamente o resultado das urnas populares.

Vigendo o sistema proporcional de lista aberta para quase todos os cargos do Legislativo, o voto dado a um candidato também foi dado ao seu partido. Mudando de legenda, há uma contrariedade à lógica do sistema proporcional.

Além disso, os partidos de oposição, principalmente, percebiam uma notável redução no número de parlamentares. Consequentemente, perdiam força na batalha diária dentro do Congresso contra a base governista. Carlos Ranulfo Melo analisa o espectro então vigente nos primeiros anos pós-Constituição de 1988, conforme trecho a seguir:

“Transformada em prática corrente, a troca de legenda passou a vigorar como instrumento suplementar de modificação da correlação de forças no Congresso, com impacto diferenciado sobre o desempenho dos sistemas partidários estaduais, a constituição das coalizões governamentais e o grau de representatividade do sistema partidário nacional. Tornou-se ainda, na medida em que ganhou destaque na mídia, parte do rol de atividades que, na percepção da população, contribuem para situar o Congresso e os partidos nos últimos lugares em qualquer pesquisa que se faça acerca da credibilidade das instituições no país[3]”.

Diante deste quadro, o Poder Judiciário foi diversas vezes provocado a tratar de questões concretas sobre a titularidade do mandato, ou seja, teve que decidir se o mandato era do partido político ou do candidato eleito.

A primeira decisão relevante proferida pelo STF no tema foi em 1989, ou seja, pouco depois da promulgação da Constituição de 1988. Trata-se do Mandado de Segurança n. 20.927-5/DF. Referido acórdão, relatado pelo ministro Moreira Alves, foi indeferido, por maioria de votos.

O caso concreto se resume ao seguinte: um suplente de uma coligação formada na eleição de 1986 para a Câmara dos Deputados no Rio Grande do Norte requereu, administrativamente, sua posse como deputado federal para o presidente da Câmara dos Deputados, sob a alegação de que o suplente anterior não poderia tomar posse por ter trocado de partido. O pedido foi negado pelo presidente da Câmara.

Assim, o impetrante argumentou, no STF, que seu direito líquido e certo à posse foi violado, já que “o suplente que se desliga do partido coligado perde a condição de suplente pela coligação[4]”.

O min. Moreira Alves votou pelo indeferimento do pedido, no qual foi acompanhado pela maioria. Consignou em seu voto que a Constituição de 1988 não adotou o princípio da fidelidade partidária. Mesmo havendo acentuado valor à representação partidária no texto constitucional e reconhecendo que a maioria dos parlamentares consegue eleger-se somente com os votos angariados por seus respectivos partidos, o constituinte deixou nítida a intenção de não prever qualquer sanção jurídica para aquele parlamentar que troca de partido. Nas palavras do ministro relator, “se o quisesse, bastaria ter colocado essa hipótese entre as causas de perda de mandato, a que alude o artigo 55[5]”.

A alegação de que o mandato, na verdade, pertence ao partido, também foi afastada pelo Relator. Para Moreira Alves, a vinculação constitucional obrigatória da candidatura a um partido (art. 14, § 3º, CRFB) não passa de mera condição de elegibilidade. Tanto é que a filiação a partido político não era condição para que o eleito diplomado tomasse posse.

Por fim, reconhece o ministro Moreira Alves que “a lógica do sistema de representação proporcional e o valor que a atual Constituição empresa à representação parlamentar federal do partido exigiam que a Carta Magna adotasse esse mínimo de fidelidade partidária que é o da permanência do Partido pelo qual o candidato se elegeu ou obteve a suplência”. No entanto, a falta de previsão constitucional de punir quem troca de partido, bem como a previsão infraconstitucional de o diplomado poder tomar posse sem qualquer filiação partidária o convenceram de que o mandado de segurança deveria ser indeferido. No mesmo sentido, votaram os ministros Sepúlveda Pertence, Célio Borja, Octavio Gallotti, Francisco Rezek, Aldir Passarinho e Néri da Silveira.

A segunda vez que o STF se deparou com a questão da fidelidade partidária foi em 2004, no julgamento do Mandado de Segurança n. 23.405-9/GO. O ministro Relator, Gilmar Mendes, votou por julgar prejudicado o mandado, voto pelo qual foi acompanhado por unanimidade pelo Plenário.

Esta decisão se deu pelo fato de a discussão, no caso concreto, se adstringir à Legislatura 1999-2003. A impetração, portanto, não tinha mais objeto.

No entanto, vale ressaltar que a afirmação final do voto de Gilmar Mendes:

“Embora a troca de partidos por parlamentares eleitos sob regime da proporcionalidade revele-se extremamente negativa para o desenvolvimento e continuidade do sistema eleitoral e do próprio sistema democrático, é certo que a Constituição não fornece elementos para que se provoque o resultado pretendido pelo requerente [perda do mandato de dois suplentes à frente do impetrado na lista de sua coligação nas eleições de 1998][6]”

A decisão que mudou todo o paradigma jurisprudencial no que tange à fidelidade partidária foi proferida pelo Tribunal Superior Eleitoral, em sede de Consulta, em 2007.

O PFL (Partido da Frente Liberal, hoje DEM - Democratas) apresentou ao TSE a Consulta n. 1.398, com base na seguinte pergunta: havia a possibilidade de o político exercendo cargo no Legislativo perder seu mandato por infidelidade partidária, mesmo não havendo previsão taxativa no art. 55 da Constituição? No mesmo sentido, o deputado federal Nilson Mourão (PT/Acre) também apresentou consulta com o objetivo de saber se a fidelidade partidária também vigoraria àqueles que ocupassem cargos majoritários.

O PFL baseava sua consulta em dois argumentos. O primeiro dele era o fato de o art. 108 do Código Eleitoral determinar que a eleição do candidato a cargos proporcionais era o resultado matemático do quociente eleitoral apurado entre partidos e coligações. Ademais, sustentava o PFL que a filiação partidária era condição constitucional de elegibilidade (art. 14, § 3º, CRFB), e esta condição traz aos eleitores a noção de vínculo entre o postulante e o partido, bem como à ideologia partidária.

O TSE respondeu afirmativamente à primeira consulta[7]. Assim, apesar de não haver taxativamente no texto constitucional previsão de perda de mandato para o parlamentar infiel, o mandato em eleição proporcional pertence ao partido político, e não ao candidato eleito. Assim, ele só poderia trocar de partido na hipótese de apresentar uma justa causa.

A importância do partido político foi destacada pelo Min. Carlos Ayres Britto, uma vez que nas eleições majoritárias e proporcionais, o partido tem as seguintes competências: (i) selecionar seus filiados em convenção partidária; (ii) proceder a todos os registros de candidatura; (iii) coordenar todos os aspectos da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão; (iv) financiar campanhas por meio dos recursos amealhados no Fundo Partidário e também entre particulares. Por fim, foi relembrado o fato de que todos os candidatos serem obrigados a proceder à identificação eleitoral vinculada ao seu partido, por meio da numeração obrigatória para o voto na urna eletrônica.

Assim, o resultado proferido pelo TSE nas duas consultas citadas foi unânime, no sentido de que em qualquer cargo eletivo o mandato pertence ao partido, tanto nos cargos majoritários quanto nos proporcionais. O indivíduo que exerce mandato eletivo que quiser mudar de agremiação correria o risco de perder seu mandato, a não ser que apresentasse justificativa para sua troca.

Diante desta decisão, três partidos de oposição ao presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva (PT) acionaram o presidente da Câmara requerendo a cassação de parlamentares que saíram de suas bases e migraram para partidos de apoio à base governamental. Com o indeferimento do requerimento, impetraram mandados de segurança no STF visando à concretização de seu direito líquido e certo, uma vez que, segundo o TSE, eram os legítimos detentores dos mandatos parlamentares em questão.

O STF decidiu conjuntamente os três mandados de segurança. Por maioria de votos, o Supremo decidiu por avalizar o posicionamento do TSE. Sua jurisprudência anterior, aqui já destacada, foi diametralmente modificada[8].

Como consequência da decisão do STF em sede de mandado de segurança, o Min. Celso de Mello sugeriu que a questão retornasse ao TSE para, em sede de resolução, fosse editada norma que regulasse o procedimento da possível perda de mandato por infidelidade partidária, conforme trecho a seguir:

“Nada impedirá que o E. Tribunal Superior Eleitoral, à semelhança do que se registrou em precedente firmado no caso Mira Estrela/SP (RE 197.917-SP) formule e edite resolução destinada a regulamentar o procedimento (materialmente) administrativo de justificação em referência, instaurável perante órgão competente da própria Justiça Eleitoral, em ordem a estruturar, de modo formal, as fases rituais desse mesmo procedimento”.

Assim, o TSE editou a Resolução n. 22.610, de 25 de outubro de 2007. Esta resolução dispunha sobre o procedimento de dois pedidos, quais sejam: (i) Procedimento Administrativo de Decretação da Perda de Cargo Eletivo por Desfiliação Partidária sem Justa Causa; e (ii) Procedimento Administrativo de Justificação de Abandono de Sigla.

O primeiro deles tem como objetivo a decretação da perda de mandato. Assim, são legítimos para apresentarem referido procedimento à Justiça Eleitoral o partido detentor do mandato, o suplente e, por fim, o Ministério Público. Já ó segundo procedimento tem como legítimo requerente o político que mudou de partido, que visará a justificar os motivos de sua troca partidária.

A Resolução em exame também previu as hipóteses de justa causa para a migração partidária. São eles: (i) incorporação ou fusão do partido; (ii) criação de um novo partido político; (iii) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; (iv) grave discriminação pessoal.

Referida resolução causou bastante polêmica nos meios político e acadêmico. Thales Tácito Pontes Luz de Pádua Cerqueira e Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de Pádua Cerqueira, por exemplo, defenderam que a Resolução está eivada de inconstitucionalidades:

“Assim, o STF, conforme visto no julgamento do Mandado de Segurança 26603/2007, acabou, data vênia, por criar, um ‘procedimento inexistente numa Justiça incompetente’, ou seja, criou um procedimento denominado ‘administrativo-eleitoral’, quando na realidade é instrumento ‘cível eleitoral’, legislando sobre eleitoral e processo civil, matérias afetas à União (CF/88, art. 22, I) e, ainda, estipulou que a Justiça Eleitoral, e não a Comum (como sempre ocorreu no caso de perda de mandato após extrapolado o prazo de 15 dias da diplomação) fosse a competente para o caso concreto[9]”.

A Resolução n. 22.610/2007 trouxe ao sistema político brasileiro duas importantes consequências. A primeira delas foi a nítida diminuição no número de trocas de parlamentares no Legislativo e no Executivo. Já a segunda não foi prevista pelo STF e pode levar à decisão para uma inefetividade prática.

De uma parte, é forçoso reconhecer que o advento da fidelidade partidária deu maior força aos partidos políticos, uma vez que “podem, desde a eleição, manter praticamente inalterado o número de cadeiras nas Casas Legislativas, sabendo sua força na negociação parlamentar e também melhor se preparando para as eleições seguintes[10]”.

De outra parte, a possibilidade prevista na própria Resolução como justa causa para a troca de partido quando o político participar da criação de um novo partido serviu como “janela de escape” para políticos insatisfeitos nos seus partidos de origem. A comparação cronológica demonstra essa situação. Durante toda a primeira década do século XXI, conseguiram registro definitivo no TSE apenas dois novos partidos, quais sejam: o PRB – Partido Republicano Brasileiro e o PSOL – Partido Socialismo e Liberdade. Desde 2011, porém, houve a criação de oito novos partidos no já exacerbado sistema multipartidário brasileiro. São eles o PSD – Partido Social Democrático; PPL – Partido Pátria Livre; PEN – Partido Ecológico Nacional; PROS – Partido Republicano da Ordem Social, o SDD – Solidariedade, o REDE - Rede Sustentabilidade, PMB – Partido da Mulher Brasileira e o NOVO – Partido Novo.

Diante desse fenômeno de criação de novos partidos, o Congresso Nacional reagiu, aprovando, no contexto da minirreforma política de 2015. Finalmente, houve a inclusão em lei, derrogando parte a Resolução TSE n. 22.610/2007, as hipóteses de perda de mandato por infidelidade partidária, que incluiu na Lei dos Partidos Políticos o art. 22-A, que dispõe:

Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:

I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;

II - grave discriminação política pessoal; e

III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

Verifica-se que, mais uma vez, o Congresso Nacional legislou em causa própria. Houve a derrogação tácita das hipóteses previstas na Resolução TSE n. 22.610/2007 para justa causa de desfiliação partidária – verdadeiro eufemismo para permissão legal infidelidade partidária – na (i) incorporação ou fusão do partido e na (ii) criação de um novo partido político. Tal fato ocorreu em razão do inflacionamento do número de partidos, o que ocasionou a fragilidade dos partidos já existentes e na dificuldade de manutenção de deputados federais, deputados estaduais e vereadores nos partido políticos que originalmente os elegeram.

Além da derrogação das duas hipóteses, aproveitou-se o momento político para a instituição de uma nova hipótese de infidelidade partidária permitida legalmente: a mudança de partido efetuada no período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido por lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

Trata-se de uma nova janela de infidelidade partidária, além da prevista pela Emenda Constitucional n. 91/2016!. Explico: a janela da referida Emenda previa que detentores de mandatos proporcionais poderiam mudar de partido em até trinta dias da promulgação da Emenda sem prejuízo do mandato. Abriu-se a janela para deputados federais e estaduais mudarem de partido para candidatarem-se nas eleições municipais de 2016. Tratava-se de uma janela provisória.

Já a permissão legal do art. 22-A, III, da Lei dos Partidos Políticos traz janelas periódicas. No ano da eleição, os detentores de mandato poderão mudar de partido político entre março e abril para candidatarem-se nas eleições seguintes. Ou seja, se não houver qualquer provocação para que o STF se manifeste sobre eventual inconstitucionalidade, em 2018, por exemplo, todos os deputados federais, estaduais e distritais têm a permissão legal de mudarem de partido para postularem a reeleição ou outro cargo em jogo nas eleições de outubro de 2018 em outra legenda.

Nesse ponto, há no TSE uma proposta de Resolução ainda não julgada[11], na qual o § 2º do art. 2º do projeto não prevê qualquer alteração ou diferenciação ao que estã previsto no art. 22-A da Lei dos Partidos Políticos.

Se se mantiver tal dispositivo, a questão da fidelidade partidária será regida por um inoportuno cinismo: o candidato eleito terá que permanecer em seu partido de origem por três anos e dois meses. Aproximando-se a eleição, ele poderá mudar de legenda sem qualquer admoestação e apresentar-se ao eleitorado em outra agremiação, como se nada tivesse ocorrido. O eleitor deve ficar de olho bem aberto para tais mudanças de ocasião, já que nos parece que a Justiça Eleitoral, no ponto, ficou de mãos atadas.

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[1] Link: https://www.jota.info/e-leitor-a-janela-indiscreta-para-a-infidelidade-partidaria

[2] REIS, Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos; MACEDO, Rafael Rocha de. “O partido político e as campanhas eleitorais brasileiras: sistema normativo, propostas de reforma legislativa e as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal”. In: CAGGIANO, Monica Herman Salem (org.). Comportamento eleitoral. Barueri, Manole, 2010, p. 183.

[3] MELO, Carlos Ranulfo. “Migração partidária na Câmara dos Deputados: causas, consequências e possíveis soluções”. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fábio (orgs.). Reforma política e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2003, p. 322.

[4] MS n. 20.927/DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. 11.10.1989.

[5] MS n. 20.927/DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. 11.10.1989. No mesmo sentido, o Min. Aldir Passarinho asseverou que “não houve (...) omissão na Constituição em não estabelecer o princípio de perda do mandato por infidelidade partidária, pois o tema sempre esteve presente. E tanto é certo que na Constituição anterior, que não podia ser naturalmente esquecida dos novos constituintes, havia regra expressa nesse sentido, a qual foi, como disse, amenizada pela Emenda Constitucional nº 11”.

[6] MS n. 23.405/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, j, 22.03.2004.

[7] Cta. n. 1.398/DF, Rel. Min. Asfor Rocha, j. 27.03.2007.

[8] MS n. 26.602/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 04.10.2007, impetrado pelo PPS; MS n. 26.603/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 04.10.2007, impetrado pelo PSDB; MS n. 26.604/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 04.10.2007, impetrado pelo DEM.

[9] CERQUEIRA, Thales Tácito Pontes Luz de Pádua; CERQUEIRA, Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de Pádua. Fidelidade partidária & perda de mandato no Brasil: temas complexos. São Paulo: Premier Máxima, 2008, p. 85.

[10] REIS, Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos; MACEDO, Rafael Rocha de. “O partido político e as campanhas eleitorais brasileiras: sistema normativo, propostas de reforma legislativa e as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal”. In: CAGGIANO, Monica Herman Salem (org.). Comportamento eleitoral. Barueri, Manole, 2010, p. 187.

[11] Processo Administrativo n. 102877 (PA n. 102877.2012.600.0000), Rel. Min. Luciana Lóssio.

TSE e novo capítulo da saga da (in)fidelidade partidária

O tema da fidelidade partidária