Com o início do período de realização das Convenções Partidárias para escolha dos candidatos ao pleito municipal, aumenta o interesse dos potenciais candidatos (e de seus adversários) sobre a plena vigência da Lei da Ficha Limpa (LC n. 135/10). Ela ainda está valendo? Houve alguma flexibilização?

Uma eventual mudança nestas regras seria capaz de alterar, decisivamente, o cenário político em determinada disputas locais. Isto é assim porque a Lei da Ficha Limpa alterou de maneira muito radical os limites impostos pela lei das inelegibilidades (LC n. 64/90), pois ampliou as hipóteses de incidência, antecipou os seus efeitos da inelegibibilidade (dispensando o trânsito em julgado) e ampliou (e unificou) sua incidência (todos os prazos de inelegibilidade passaram a ser de oito anos).

Por estas razões, a notícia de que o min. Luís Roberto Barroso, nos autos da Reclamação n. 24.224 (http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=320824&caixaBusca=N), afastou liminarmente a inelegibilidade decorrente de condenações sofridas anteriormente à edição da Lei da Ficha Limpa, causou um certo alvoroço entre postulantes ao cargo que, em princípio, poderiam ser trazidos de volta ao jogo político.

Mas afinal de contas, de que trata essa decisão? Houve efetiva flexibilização?

Antes de discutir esta decisão em si, convém fazer algumas breves considerações sobre as alterações determinadas pela Lei da Ficha Limpa e sobre a polêmica questão sobre seus efeitos, tanto no plano jurídico e quanto no sociológico.

Quando foi editada, a Lei da Ficha Limpa foi propugnada como uma “solução legislativa” que prometia imprimir um efeito depurador da política a partir da exclusão do embate eleitoral de candidatos que, nos termos da lei, cumpririam o mandato constitucional de proteção da “probidade administrativa”, da “moralidade para o exercício do mandato” e a “normalidade e legitimidade das eleições” contra “a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta” (CR, art. 14, § 9^o).

Promulgada em 2010, mas em plena vigência somente a partir das eleições municipais de 2012 (RE n. 633.703/DF, link: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4003780), ela não foi capaz de impedir que houvesse um agigantamento da crise de legitimidade do poder legislativo em seus três níveis federativos, muito menos foi capaz de proteger o equilíbrio e legitimidade do pleito. A cada eleição aumenta o distanciamento entre os representantes e seus representados, clamam-se por reformas políticas para mudar tudo o que está ai (cf. artigo anterior no Jota, https://www.jota.info/e-leitor-menos-reformas-mais-constituicao), fazendo surgir propostas de reforma do sistema eleitoral que, na prática, só geram menos representatividade (cf. o excelente artigo de Roberta Maria Gresta, https://www.jota.info/e-leitor-estamos-perto-fim-nao-representa).

Esta situação, está a colocar em dúvida a própria aptidão da Lei da Ficha Limpa para cumprir com a sua promessa. E, mais ainda, está a reforçar um papel sublinhar de mera legislação simbólica[1] que, por ser disfuncional, produz mais distorção na representação política quando difunde uma falsa crença de que os (incautos) eleitores estão protegidos pela exclusão dos “potencialmente maus-políticos”. Assim, poderiam melhor exercer sua liberdade de escolher os candidatos em “eleições limpas”.

Como se não bastasse, o discurso associado à Ficha Limpa contribui para uma redução da compreensão do direito à candidatura como direito político fundamental, reduzindo-o a uma condição de subalternidade em relação ao direito de votar. Isto viola flagrantemente os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil na promoção dos direitos humanos (cf. artigo publicado na Revista Direito GV, http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/revdireitogv/article/view/56807/55344) e, ultima ratio, coloca em risco a própria democracia.

Apesar destas considerações iniciais, o objetivo deste artigo não é criticar os pressupostos normativos e ideológicos da Lei da Ficha Limpa, mas discutir especificamente a decisão liminar antes mencionada.

Pretende-se discutir aqui, pontualmente, dois de seus aspectos: (i) a abrangência das situações albergadas pela “nova” exceção à aplicabilidade retroativa da Lei da Ficha Limpa; e (ii) os fundamentos invocados para sua decisão e a (sempre) problemática sistemática de precedentes emanados do Supremo Tribunal Federal.

Passemos, antes, a uma breve descrição do caso analisado pelo Min. Luís Roberto Barros.

Tratava-se de pedido de concessão de medida liminar em reclamação proposta pela Procuradoria-Geral da República que postulava a suspensão dos efeitos da decisão da Justiça Eleitoral do Mato Grosso do Sul, decisão esta que havia deferido o pedido de expedição de certidão de quitação eleitoral de determinado cidadão que, no pleito de 2008, havia sido condenado pela prática de abuso de poder político.

No passado, em razão de sua condenação, foi-lhe imputada a sanção de inelegibilidade de 3 anos, nos termos da redação originária da LC n. 64/90 (art. 22, inc. XIV). A restrição dos direitos políticos adveio, portanto, de sentença judicial cujo dispositivo expressamente fazia consignar um prazo específico de inelegibilidade, hipótese essa reforçada pela previsão de idêntico prazo no tópico que lista as situações objetivas que se apresentam como causa de inelegibilidade (art. 1^o, inc. I, letra “d”).

Pois bem, como visto, com o advento da Lei da Ficha Limpa, os prazos de inelegibilidade foram unificados e ampliados para oito anos (prazo este também alterado para as cominações de sanção de inelegibilidade previstas no art. 22, inc. XIV da LC n. 64/90). Para além da discussão se a Lei era ou não aplicável às eleições de 2010 (discussão sobre a aplicabilidade do art. 16 da CR), discutiu-se se a alteração no prazo de inelegibilidade poderia operar efeitos retroativos, ou seja, se teria o condão de alcançar tanto as situações que, quando praticadas, não eram qualificadas como causas de inelegibilidade, quanto aquelas que teriam seu prazo de restrição ampliado por força da inovação legislativa.

Daí a discussão sobre a (ir)retroatividade da nova legislação restritiva de direitos fundamentais.

Em face da Lei da Ficha Limpa, foram ajuizadas Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI n. 4578, proposta pela Confederação Nacional dos Profissionais Liberais) e Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC n. 29, pelo Partido Popular Socialista, e ADC n. 30, pelo Conselho Federal da OAB) que discutiam sua (in)constitucionalidade. Reunidas para julgamento conjunto, em 16.2.2012, o Plenário do STF declarou a Lei constitucional in totum, a despeito de votos que conheciam parcialmente sua inconstitucionalidade. Esta decisão foi publicada em 29.6.2012, às vésperas do início do período eleitoral em sentido estrito, e que pautou as análises dos pedidos de registro de candidatura naquele pleito de 2012 (http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoPeca.asp?id=73867630&tipoApp=.pdf).

De acordo com nossa ordem constitucional, as decisões proferidas no exercício do controle concentrado de constitucionalidade gozam de eficácia vinculante a todos os demais órgãos do Poder Judiciário e, salvo a demonstração cabal de diferenciação no caso concreto, não podem deixar de ser aplicadas por quaisquer dos juízes no território nacional.

No caso analisado pelo min. Luís Roberto Barroso, a PGR entendeu que ao deferir a quitação eleitoral, a justiça sulmatogrossense atentou contra a autoridade da decisão do STF que deu provimento às ADCs n. 29 e 30 e ADI n. 4578. Isto é assim porque, especificamente, quanto ao ponto em discussão, na ementa do referido acórdão, a Corte Suprema havia assinalado que:

“1. A elegibilidade é a adequação do indivíduo ao regime jurídico – constitucional e legal complementar – do processo eleitoral, razão pela qual a aplicação da Lei Complementar nº 135/10 com a consideração de fatos anteriores não pode ser capitulada na retroatividade vedada pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição, mercê de incabível a invocação de direito adquirido ou de autoridade da coisa julgada (que opera sob o pálio da cláusula rebus sic stantibus) anteriormente ao pleito em oposição ao diploma legal retromencionado; subjaz a mera adequação ao sistema normativo pretérito (expectativa de direito).”

Em outras palavras, a Corte Suprema reconheceu que as causas de inelegibilidade não se confundem com provimento sancionatório, mas representam condições objetivas que devem ser aferidas no momento em que o candidato se apresentar para requerer seu registro de candidatura (ou ainda, após sua diplomação, em se tratando de inelegibilidades supervenientes). Desta forma, cada vez que o candidato aprovado em convenção apresente seu pedido de registro, há de se fazer (nova) verificação se ele se incorreu (ou não) em alguma das espécies descritas na legislação como causa impeditiva para o registro de sua candidatura (causa de inelegibilidade).

Por exemplo, se determinado servidor havia sido demitido por processo disciplinar no ano de 2009 (anteriormente à vigência da LC n.135/2010), quando essa conduta não era considerada uma causa de inelegibilidade, com o advento da nova lei, este servidor permanecerá inelegível até o ano de 2017 (art. 1^o. inc. I, “o” da LC n. 64/90). Ou ainda, se determinado gestor tivesse tido suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas em fevereiro de 2010, quando vigia a regra que lhe impunha a inelegibilidade por 5 anos, a alteração na regra das inelegibilidades acaba por estender esses efeitos por mais 3 anos.

Isso é o que consta expressamente do voto do ministro Relator (Luiz Fux) que, no ponto, foi acompanhado pela maioria do plenário da Corte:

“É essa característica continuativa do enquadramento do cidadão na legislação eleitoral, aliás, que também permite concluir pela validade da extensão dos prazos de inelegibilidade, originariamente previstos em 3 (três), 4 (quatro) ou 5 (cinco) anos, para 8 (oito) anos, nos casos em que os mesmos encontram-se em curso ou já se encerraram. Em outras palavras, é de se entender que, mesmo no caso em que o indivíduo já foi atingido pela inelegibilidade de acordo com as hipóteses e prazos anteriormente previstos na Lei Complementar n° 64190, esses prazos poderão ser estendidos - se ainda em curso - ou mesmo restaurados para que cheguem a 8 (oito) anos, por força da lex nova, desde que não ultrapassem esse prazo.”

Em face dos efeitos vinculantes desse pronunciamento, o mesmo foi reproduzido por todas as Cortes Regionais desde as eleições de 2012, razão porque inúmeras candidaturas foram indeferidas, mesmo quando os postulantes ao registro invocavam a proteção constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa.

Passemos, pois, a discutir a decisão em comento.

Especificamente em relação ao alcance da decisão do min. Luís Roberto Barroso, quais seriam os fatos anteriores que estariam abrangidos pela “flexibilização”? Todas as hipóteses da Lei da Ficha Limpa? Todas as condenações anteriores a 2010, inclusive, administrativas como as decisões do Tribunal de Contas? Todas as decisões judiciais que se configuram como causas de inelegibilidade?

Feliz(ou infez)mente, o debate se limita àquelas situações em que houve condenação em ação eleitoral em face da qual, à época dos fatos, foi cominada inelegibilidade de 3 anos. A tese de defesa é de que a causa de inelegibilidade ampliada na letra “d” do art. 1^o, inc. I, da LC n. 64/90, não tem o condão de desconstituir os efeitos produzidos pela decisão judicial transitada em julgado.

Não se está (re)discutindo genericamente a irretroatividade da Lei da Ficha Limpa, mas exclusivamente essa questão. Portanto, condenações por órgãos colegiados em improbidade administrativa e/ou processos criminais, rejeições de contas pelas cortes de contas, estas situações não estão sendo (re)discutidas pelo STF.

O argumento central em favor da tese em debate diz respeito à proteção da coisa julgada estabilizada por sentença com trânsito em julgado que não poderia ser alterada por lei superveniente. No mérito, concordamos integralmente com o argumento, a questão que se discute nesse texto, diz respeito ao descompasso com que as questões são tratadas pelos Tribunais e, uma vez mais, o problema da insegurança jurídica e da legitimidade democrática da justiça eleitoral. Voltaremos ao ponto adiante.

O segundo aspecto que se quer comentar aqui diz respeito aos fundamentos da decisão e, por conseguinte, o problema da instabilidade do sistema de precedentes que a legislação e o próprio Supremo pretendem, em tese, implementar.

Ao negar a liminar, o min. Luís Roberto Barroso arguiu que não existe consenso entre os ministros do Supremo Tribunal Federal sobre o tema porque a questão não teria sido especificamente discutida por ocasião da decisão daquela Corte no controle concentrado de constitucionalidade. No entanto, não é o que se pode observar da análise da discussão travada no Supremo. Inclusive, a questão foi alvo de específica objeção por parte do min. Dias Toffofli, proposta que foi expressamente rechaçada pela maioria do plenário da Corte.

Ademais, se manifesta o Ministro, existe questão cuja repercussão geral foi reconhecida nos autos do Recurso Extraordinário n. 929.670/RJ, referente à aplicabilidade (ou não) da inelegibilidade da letra “d” a condenações anteriores ao ano de 2010, para as eleições de 2012. Mencionando a existência de dois votos favoráveis e a interrupção do julgamento em face do pedido de vista do min. Luiz Fux[2].

Sob o ponto de vista da cautela e da preservação do direito de candidatura, a decisão se revela irrepreensível. Ainda mais quando as decisões recentes do TSE caminham nessa mesma direção. O problema de fundo é que essa decisão faz transparecer a relativa inconsistência com que a questão foi debatida nos tribunais superiores.

Em relação ao pleito de 2012, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu a matéria (inelegibilidade da letra “d”), pela primeira vez após a decisão do STF antes mencionada, em 4.9.2012, no Recurso Especial Eleitoral n° 189-84, ao consignar que:

“1. Ainda que se trate de condenação transitada em julgado, em representação por abuso do poder econômico ou político referente a eleição anterior à vigência da Lei Complementar nº 135/2010, incide a inelegibilidade prevista na alínea d do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90, cujo prazo passou a ser de oito anos.”

A questão foi reafirmada em inúmeros precedentes do TSE e do próprio STF, tendo sido respondida Consulta em que a min. Luciana Lóssio consigna a existência de consolidação desse entendimento no âmbito da Corte Eleitoral (Consulta n. 433-44, em 29.5.2014). Tanto é assim que, atualmente, sobre o tema, só existem 4 processos em discussão no STF referentes ao pleito de 2012[3].

Ocorre que, a despeito da ausência de novo pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, limitando-se ao pleito de 2014, em julgamento de 16.9.2014, o Tribunal Superior Eleitoral, no julgamento do RO n. 566-35 (Rel. Min. Gilmar Mendes), acolheu a tese de defesa, se manifestando pelo deferimento do registro, em se tratando da aplicabilidade da alínea “d”.

No entanto, ao proceder dessa forma, o Tribunal Superior Eleitoral invocou decisões proferidas pela Corte anteriormente à decisão do STF para o pleito de 2012. E esse novo entendimento prevaleceu somente em relação ao pleito de 2014.

Portanto, em relação à questão referente às inelegibilidades da alínea “d” decorrentes de julgamentos anteriores ao ano de 2010, possui diferentes tratamentos a depender do ano eleitoral em comento.

Nas eleições de 2010, o TSE reconheceu que a coisa julgada não foi afetada pelo novo prazo legal, enquanto o STF entendeu que a lei não era aplicável àquelas eleições. Nas eleições de 2012, o TSE aplicou integralmente o precedente da ADI/ADC, enquanto o STF adotou postura relativamente vacilante, rejeitou todos os pleitos até então julgados e, no último ano do mandato, avalia reconsiderar a questão. Nas eleições de 2014, o TSE retomou o posicionamento anterior à decisão do STF na ADI/ADC, em relação ao STF, não há pronunciamentos em face do reconhecimento da repercussão geral.

A legitimidade da autoridade da decisão do STF exige que a Corte enfrente de forma direta os fundamentos de sua própria decisão. Afinal de contas, é perfeitamente aceitável que a Corte reconheça que, ao decidir da forma que o fez, em 2012, não considerou adequadamente todos os aspectos que cada hipótese exigiria. É perfeitamente legítimo que profira nova discussão que faça ajustes em relação às conclusões a que chegou em 2012.

No entanto, o que se revela de fundamental importância em um contexto que afeta diretamente a própria democracia (já que está em jogo aqueles que podem participar do jogo democrático e, inclusive, o exercício da soberania popular dos sufragados sob regras equânimes) que seja preservada a segurança jurídica, como decidiu o próprio STF nos autos do RE n.637.485/RJ (com repercussão geral) (http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?idDocumento=3823598).

A decisão do min. Luís Roberto Barroso está acertada porque acautela o exercício de um direito político fundamental, porque essa regra já vem sendo aplicada pelo TSE nas eleições de 2014 e porque há, de fato, questão com repercussão geral reconhecida.

A única coisa que o ministro não reconheceu, nem tampouco o próprio debate no âmbito do STF, é que a Suprema Corte decidiu revisar seu próprio posicionamento. Reconheceu que errou e que, daqui para frente, quer conferir um sentido mais consentâneo com as garantias constitucionais.

Que bom seria se a Corte pudesse avançar ainda mais e percebesse que há outros caminhos muitos mais democráticos e consentâneos do que aqueles trilhados em 2012. A flexibilização da presunção de inocência através da antecipação da execução dos efeitos da condenação que o diga. Bem, mas esta é outra questão.

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[1] NEVES, Marcelo. A constitucionalização simbólica. São Paulo: Martins Fontes, 2007

[2] A agenda do STF e a questão referente aos pedidos de vista têm sido objeto de acirradas discussões, cf. interessante artigo de Felipe Recondo sobre a questão (https://www.jota.info/article8-como-o-stf-decide-o-que-e-quando-nao-julgar)

[3] Prefeito de Teresópolis/RJ (ARE 790.774, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, AC 3704, liminar indeferida), Prefeito de Coari/AM (AC 3429, Rel. Min. Luiz Fux, REspE-TSE 151-05/Coari/AM), Prefeito de Criciúma/SC (ARE 765.802, Rel. Min. Luiz Fux) e Vereador de Nova Soure/BA (ARE 785.068, AC 3.6585)

O STF flexibilizou a Lei da Ficha Limpa?

Não exatamente, mas deveria…