Opinião e Análise

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Bruno Galvão

Ana Carolina Vidal

No último dia 9 de junho, após um ano e meio de tratativas no Parlamento Europeu, foi publicado o Regulamento Europeu acerca de produtos livres de desmatamento (EUDR, o <a href="https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0109_PT.pdf">TA/2023_0109</a>, inteiro teor disponível <a href="https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32023R1115">aqui</a>), que tem como objetivo proibir a importação e exportação pela União Europeia de commodities agropecuárias – café, cacau, óleo de palma, madeira, gado, soja e borracha e diversos subprodutos como couro, chocolate, pneus etc. – associadas ao desmatamento ou degradação florestal e em desrespeito a legislação relevante, como direitos humanos e trabalhistas (<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/regula-euro/parlamento-europeu-aprova-regulamento-sobre-produtos-livres-de-desmatamento-24042023">esta coluna detalhou</a> o teor do regulamento em abril).
Com a aprovação e publicação do EUDR passam a contar os 18 meses para sua aplicabilidade, que se inicia em 30 de dezembro de 2024. A Comissão Europeia tem, desde já, o dever de fazer uma revisão em seus termos, para discutir a necessidade de alargar o seu escopo. Em 30 de junho de 2024, a Comissão irá apresentar suas considerações sobre a inclusão ou não de outras áreas de mata, o que pode incluir o Cerrado nos termos do EUDR. Um ano após, em 30 de junho de 2025, a Comissão irá discorrer sobre a inclusão: (i) de outros biomas, o que pode incluir o Pantanal; (ii) outras commodities, como o milho ou outras proteínas animais (como aves); e (iii) regras específicas para o mercado financeiro.
Muitos atores têm questionado a legalidade do referido normativo. Sob essa ótica, uma análise embasada nos princípios da proporcionalidade e da coerência que norteiam o arcabouço normativo da União Europeia vem à tona, particularmente quando o EUDR é contraposto com o sistema de enforcement que será adotado da Diretiva europeia sobre due diligence em sustentabilidade corporativa (<a href="https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/1_2_183888_annex_dir_susta_en.pdf">COM(2022)</a> 71) (em inglês, Corporate Sustainability Due Diligence Directive – CSDDD), outra proposta legislativa europeia prestes a ser aprovada (teor da proposta legislativa disponível <a href="https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0071">aqui</a>; ver nosso artigo de fevereiro de 2022 sobre a proposta apresentada ao Parlamento <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/regula-euro/proposta-europeia-due-diligence-sustentavel-28022022">aqui</a>.
A CSDDD tem como objetivos e fundamento garantir que empresas estabelecidas no mercado europeu contribuam para o desenvolvimento sustentável e a transição sustentável de economias e sociedades através de processos estruturados de identificação, prevenção e mitigação, pondo fim ou minimizando danos potenciais ou concretos ao meio ambiente e a direitos humanos. As novas regras garantirão que grupos empresariais europeus enderecem os impactos adversos das suas ações na esfera ambiental, incluindo a de suas cadeias de valor dentro e fora da Europa.
Tanto o EUDR quanto o CSDDD (caso aprovado nos termos propostos) são parte do arcabouço normativo que deriva do Pacto Ecológico Europeu lançado em 2019, a estrutura macro de maior importância política na EU atualmente e que, tem como objetivo maior, enfrentar as mudanças climáticas. No entanto, os sistemas de enforcement adotados pelos referidos normativos são distintos. Ao passo que o EUDR define um sistema de bloqueio de produtos/fornecedores que não estejam em conformidade com a legislação, o CSDDD propõe um sistema menos gravoso, que foca no engajamento ativo entre as empresas europeias e seus parceiros comerciais da cadeia de valor para o correto enfrentamento de pontos críticos.
No âmbito do CSDDD, ao invés do bloqueio do fornecedor em situação de irregularidade, a CSDDD define um sistema de monitoramento, gestão de risco e plano de ação, obrigando as empresas a identificar, remediar e, a depender das circunstâncias, mitigar impactos negativos reais ou potenciais sobre os direitos humanos e o meio ambiente a serem cometidos por elas mesmas, suas subsidiárias, ou por sua cadeia de valor. O regramento exige, portanto, do importador europeu e do fornecedor direto estrangeiro que participem da mitigação ou reparação do dano ao direito protegido, com a definição conjunta de um plano de ação que permita, em um processo gradual, o fim da produção irregular. Isto com o suporte técnico, profissional, tecnológico, competente, ou seja, valendo-se do vínculo comercial existente para chegar à solução do problema. Chega-se ao ponto de exigir da empresa responsável que inclua em sua cadeia de fornecimento direto aqueles fornecedores indiretos que estejam em situação de risco ou dano, para que seja possível uma maior influência econômica da empresa na solução do problema.
De modo distinto do EUDR, no âmbito do CSDDD, o encerramento da relação contratual com fornecedor identificado como irregular é o último recurso. O preâmbulo 32 da proposta é claro ao demonstrar a importância de se engajar na relação empresarial com fornecedores da cadeia de valor para o alcance dos objetivos de proteção dos bens e direitos salvaguardados pelo regramento. 
Sob essa ótica, questiona-se se a UE, ao aplicar o EUDR, sendo concretizada a aprovação do CSDDD, irá respeitar os princípios da proporcionalidade e da coerência estipulados nos artigos 5(4) do Tratado da União Europeia (TUE) bem como no Art. 7 do Tratado de Funcionamento União Europeia (TFUE).
O princípio da proporcionalidade (Art. 5(4) do TUE) estabelece que o conteúdo e a forma de uma atuação da UE não devem exceder ao necessário para atingir os objetivos dos Tratados da UE. É necessário haver um equilíbrio entre os meios utilizados e o objetivo pretendido. Aplicado ao EUDR, é questionável se o simples bloqueio por parte do mercado europeu é capaz de solucionar o problema do desmatamento global. Não se pode desconsiderar que, ao menos em tese, uma ação de exclusão comercial poderia intensificar o desmatamento e degradação ao desqualificar produtores de menor porte (que consequentemente têm menos recursos para se adequar ao normativo) sem acesso a um mercado consumidor que teria condições de proporcionar os incentivos necessários para a adoção de sistemas produtivos eficientes para o combate do desmatamento.
Partindo da premissa de que a UE não é o principal mercado consumidor de vários dos produtos agrícolas brasileiros que estão no escopo do EUDR, a alternativa de escoamento de fornecedores eventualmente “excluídos” poderá acabar sendo recorrer a compradores que não tenham as mesmas preocupações ambientais.
Esse temor inclusive está consignado no parecer do Comitê Econômico e Social Europeu (ver itens 3.8 e 3.9 do parecer <a href="https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021AE5690">aqui</a>) sobre o EUDR. O parecer chama atenção para o fato de que uma consequência potencial da EUDR é o fato de alguns operadores europeus poderem optar por adquirir os seus produtos/mercadorias em países "mais seguros" para evitar riscos de desmatamento ou ilegalidade. Sendo assim, ressalta que a dimensão do comércio da UE de produtos de base com risco florestal em países particularmente arriscados poderia diminuir, potencialmente reduzindo as oportunidades de a UE influenciar a governança florestal nesses países. O parecer recomenda que a Europa deveria evitar perder a sua oportunidade de contribuir para a transformação para padrões de produção mais sustentáveis nas zonas que mais importam, o que acabará acontecendo se compradores do mercado europeu evitarem áreas onde o risco de desmatamento é não negligenciável. Além disso, o parecer chama atenção para a potencial injustiça de “deixar para trás” produtores que estão engajados com práticas de sustentabilidade, principalmente os de menor porte.
O reconhecimento dos possíveis efeitos adversos da simples exclusão de fornecedores foi mencionado de modo expresso no próprio preâmbulo do CSDDD. O preambulo 36 revela que, a fim de assegurar a eficácia da prevenção e da atenuação dos potenciais efeitos negativos, as empresas devem dar prioridade ao seu envolvimento nas relações empresariais com a cadeia de valor, em vez de lhes por termo, este sendo o último recurso, caso não tenham êxito nas medidas de prevenção e atenuação. Desta feita, fazendo uso dos próprios argumentos consignados no CSDDD, não resta óbvio que o caminho adotado pelo EUDR garante o correto equilíbrio entre os meios e objetivos pretendidos.
Quanto ao princípio da coerência (Art. 7 do TFUE), a UE deve garantir a coerência entre as diferentes áreas de sua atuação externa, bem como uma coesão interna entre suas diferentes políticas.
De fato, o EUDR parece ser coerente com as estratégias políticas externas de redução do desmatamento e redução das emissões de GEE, bem como da perda global de biodiversidade. Há também grande convergência do EUDR com o Pacto Ecológico Europeu. Entretanto, pode-se argumentar que haverá uma incoerência interna no sistema jurídico da UE ao se comparar o EUDR com a CSDDD, particularmente tendo em vista as já mencionadas menções explícitas presentes no CSDDD quanto aos potenciais impactos adversos advindos de um rompimento abrupto de relações comerciais estabelecidas. Tais considerações contradizem o entendimento implícito exarado no EUDR de que o bloqueio é o único caminho possível para garantir sua eficácia.
Resta, portanto, clara a divergência entre as formas de enforcement de ambos os normativos, que demonstra que o EUDR poderia ter optado por um outro caminho possível, menos restritivo que o bloqueio. E, mais importante, um caminho mais eficaz para o combate ao desmatamento. Para além de uma discussão técnica-jurídica, o que resta discutir é qual impacto se terá em todos os atores envolvidos, inclusive os consumidores europeus, se esta ferramenta não surtir os efeitos esperados sobre os números de desmatamento. Há um risco real de se desarticular as cadeias de valor e polarizar atores que poderiam trabalhar de forma conjunta para a solução deste que é um dos maiores problemas ambientais no Brasil.

DESMATAMENTO MT

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JOTA

EUDR poderia ter optado por um outro caminho possível, menos restritivo que o bloqueio

O Regulamento Europeu sobre produtos livres de desmatamento

O Regulamento Europeu poderia ter optado por um outro caminho possível, menos restritivo que o bloqueio