Opinião e Análise

Ariane Costa Guimarães

Pâmela Larissa Miguel

Renata Correia Cubas

<p>A aprovação da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp227.htm">Lei Complementar 227</a> trouxe corpo e forma ao novo contencioso tributário brasileiro. Com ela, passamos a conhecer a estrutura que vai reger as disputas envolvendo o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs">IBS</a> e a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cbs">CBS</a> — e já é possível identificar avanços, pontos de atenção e potenciais litígios caso não haja a esperada mudança cultural e relacional entre administração tributária e contribuinte. A vivência brasileira da cultura do litígio e as experiencias do passado e as mais recentes nos permitem refletir sobre alguns dos desafios a serem enfrentados.</p>
<p class="jota-cta"><a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias"><span style="font-weight: 400;">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</span></a></p>
<h2>Fiscalização unificada: avanço real, com ressalvas</h2>
<p>Um dos ganhos mais evidentes da reforma é a centralização da fiscalização do IBS sob a coordenação do Comitê Gestor. Atualmente, o contribuinte convive com fiscalizações simultâneas de estados, Distrito Federal e municípios, cada qual com prazos, legislações e procedimentos próprios. Não raro, um mesmo contrato ou transação é objeto de autuações divergentes por entes distintos, com decisões diametralmente opostas.</p>
<p>O novo modelo prevê uma administração tributária titular, acompanhada de cotitulares e participantes, em dinâmica ainda a ser definida pelo regulamento do Comitê Gestor. Isso simplifica a vida do contribuinte e reduz a burocracia.</p>
<p>Mas não elimina todos os riscos. Nada impede que as administrações cotitulares e participantes apresentem interpretações divergentes ou solicitem esclarecimentos distintos no curso de uma mesma fiscalização. Da mesma forma, temas correlatos poderão correr em fiscalizações separadas, caso não se enquadrem perfeitamente nos critérios de mesmo sujeito passivo, fato gerador e período. A centralização, portanto, é bem-vinda, mas exigirá maturação na prática.</p>
<p>Além disso, deve-se considerar que, enquanto durar o período de transição, haverá fiscalizações concomitantes em relação ao IBS, relacionadas ao ISS, ICMS e PIS/Cofins, o que aumenta o grau de complexidade, especialmente nas hipóteses em que uma mesma operação seja objeto de fiscalizações correlatas considerando as distintas competências tributárias.</p>
<h2>Contencioso administrativo: paridade sob tensão</h2>
<p>Na esfera administrativa, a chamada paridade na composição dos órgãos julgadores merece um exame mais cuidadoso. Quando a presidência — com poder de desempate — cabe exclusivamente a um representante da administração pública, a paridade material fica comprometida.</p>
<p>A criação da Câmara Nacional de Uniformização e Integração do Contencioso de IBS e CBS é uma inovação relevante, mas que também desperta preocupações. Sua composição reúne doze julgadores: quatro representantes dos contribuintes contra oito de órgãos públicos, entre membros do Carf e indicados pelo Comitê Gestor.</p>
<p>A assimetria é evidente. No Carf, cuja paridade foi conquistada ao longo de anos — e até judicializada —, o equilíbrio entre fisco e contribuinte é regra. No contexto da reforma, perdeu-se a oportunidade de replicar esse modelo em um órgão que deveria justamente uniformizar a jurisprudência.</p>
<p>Mais: embora as deliberações da referida Câmara sejam de observância obrigatória, a LC 227/26 não prevê sanção para a autoridade que as descumprir, tampouco mecanismo processual para o contribuinte fazer valer a referida deliberação em face de uma autoridade administrativa em particular que a deixe de aplicar, por exemplo, como hoje ocorre com as reclamações ao Supremo Tribunal Federal para fazer valer as diretrizes das súmulas vinculantes. Esse vácuo processual é terreno fértil para novos litígios.</p>
<h2>Judiciário: o gargalo que a reforma não resolveu</h2>
<p>No contencioso judicial, antecipamos os maiores desafios. O Brasil já ocupa o posto de maior litigante tributário do mundo. Segundo prognóstico do próprio Superior Tribunal de Justiça, a reforma tem o potencial de, ao menos, triplicar o contencioso tributário sobre a tributação do consumo<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.</p>
<p>A razão é estrutural. Com a migração da competência tributária para o destino, o contribuinte que quiser questionar uma norma em abstrato precisará incluir no polo passivo todos os entes potencialmente competentes para exigir o tributo. O processo nasce complexo.</p>
<p>Já temos vivido, na prática, discussões sobre o tema. Por exemplo, no início de 2026, as primeiras ações judiciais em São Paulo questionam o enquadramento no regime específico imobiliário, bem como o preenchimento da Declaração de Regime Específico. Nessas ações, houve a inclusão de diversos entes federados no polo passivo. Diversos dos municípios declinaram da legitimidade para a defesa, restando o Estado e a União no polo passivo. Essa fragmentação gera cenário desafiador quanto à definição dos sujeitos passivos.</p>
<p>Propostas como a criação de uma justiça especializada tributária e a figura do litigante único foram ventiladas por meio de projetos legislativos e documentos no CNJ, mas a sua implementação depende de investimentos e articulação institucional para a edição de um orçamento do Judiciário robusto, iniciativas essas que ainda não se materializaram (e, sendo realistas, não serão materializadas no curto espaço de tempo diante do momento político experimentado no Brasil no ano corrente de 2026). A previsão de delegação de competência entre procuradorias para cobrança de créditos tributários, via convênios, é uma solução parcial, mas está longe de resolver a equação.</p>
<h2>Litígios previsíveis: a experiência como bússola</h2>
<p>Quem milita no contencioso tributário sabe que boa parte dos litígios futuros já tem endereço certo. Os regimes específicos da nova legislação reproduzem discussões que há anos ocupam tribunais administrativos e judiciais: alcance de benefícios fiscais, requisitos de enquadramento, impactos concorrenciais e disputas sobre base de cálculo. A mudança de regime e a limitação de incentivos fiscais tendem a intensificar essas disputas, sobretudo em setores cuja precificação depende diretamente desses benefícios.</p>
<p>Temas como créditos acumulados, compensação entre tributos, tributação de grandezas estranhas ao conceito nuclear de “operações com bens e serviços”, extensão das responsabilidades tributárias, imposto seletivo, acesso ao fundo de compensação e exportação de serviços serão revisitados sob a ótica das novas regras — muitas vezes com conceitos sutilmente alterados, o suficiente para reabrir debates que pareciam pacificados.</p>
<p>Há, ainda, litígios que já são dados como certos. A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS no período de transição, sinalizada por alguns estados, já é alvo de disputas. O tratamento de bonificações e descontos incondicionais será novamente objeto de controvérsia, a despeito de precedentes favoráveis do Superior Tribunal de Justiça contra requisitos exigidos pela Receita Federal.</p>
<h2>Antes de melhorar, vai piorar se a cultura não mudar</h2>
<p>A reforma tributária nasceu com a promessa de simplificar e desburocratizar. E deu passos nessa direção. Mas a construção normativa ainda reflete, em grande medida, a transposição de conceitos e regras do sistema atual — inclusive daqueles que já eram fonte de litígios. Temas que estavam decididos terão que ser revisitados; novos conceitos criam margens de interpretação que a cultura litigiosa brasileira tende a não deixar inexploradas.</p>
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<p>A realidade é que, antes de alcançar o ambiente de menor litigiosidade que se almeja, o contencioso tributário se intensificará, e muito. Por isso, é recomendável, primeiramente, que empresas se antecipem mapeando riscos jurídicos e operacionais, já que diversas discussões serão geradas a partir não só da dinâmica de atribuições tributárias entre os atores da reforma tributária, como, também, dos próprios conceitos jurídicos envolvidos.</p>
<p>Antes de melhorar o ambiente de negócios, é fato que as novas regras tendem a piorar, a realidade empresarial brasileira especialmente tendo um histórico de relação administração tributária e contribuinte que ainda se encontra em transformação ,e em um momento no qual seria importante alívio para enfrentamento das crises política e internacional.</p>
<hr />
<p><a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> IMPACTOS DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO PODER JUDICIÁRIO GRUPO DE TRABALHO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PORTARIA STJ/GP n. 458/2024. Disponível em: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.stj.jus.br/sites/portalp/SiteAssets/documentos/noticias/Relat%C3%B3rio%20Impactos%20da%20Reforma%20Tribut%C3%A1ria%20no%20Poder%20Judci%C3%A1rio.pdf</p>


Reforma tributária e contratos públicos

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JOTA

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