Opinião e Análise

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Leonardo Santanna

Como unir diferentes atores na tarefa de resolver desafios do setor público? Uma possível resposta é contar com o potencial da inovação aberta, processo que conecta o conhecimento de quem lida diariamente com problemas de organizações públicas com a expertise técnica do ecossistema de inovação.
Apesar de seu potencial promissor, programas públicos de inovação aberta experimentavam um desafio jurídico relevante: como contratar soluções tecnológicas inovadoras utilizando os mecanismos tradicionais de licitação? A resposta à pergunta começou a ganhar novos contornos no ano de 2021.
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Em 1º de junho daquele ano, foi publicada Lei Complementar 182, conhecida como Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador (MLSEI). De acordo com os princípios e diretrizes fundamentais da norma, o MLSEI foi instituído com uma finalidade clara: criar um ambiente regulatório mais favorável para startups e negócios inovadores no Brasil.<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>
Nesse sentido, a nova lei foi responsável por prever mecanismos jurídicos voltados especificamente à criação e ao desenvolvimento de startups e de novos negócios. Entre esses mecanismos, está o Contrato Público de Solução Inovadora (CPSI).
<h3>Antecedentes</h3>
Antes do CPSI, programas governamentais de inovação aberta, como os pitches (com destaque para o pioneiro PitchGov.SP, de 2015) e os hackathons, se baseavam em diferentes arranjos jurídicos, como chamamentos públicos e convênios. O objetivo era atrair e formar parcerias com empresas e permitir a colaboração entre setor público e privado no desenvolvimento de soluções inovadoras.<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a>
O uso desses arranjos, contudo, implicava diferentes limitações jurídicas. Entre elas, a impossibilidade de contratação direta das soluções oriundas das parcerias (em regra, permitia-se apenas a remuneração do trabalho técnico de desenvolvimento ou o reembolso de custos) e a não admissão da cessão ou compartilhamento, com o particular, da propriedade intelectual relativa às soluções criadas (diante da obrigação de cessão de direitos patrimoniais ao Poder Público, contida na antiga Lei 8.666/1993).<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a>
Ao longo dos anos, as discussões relacionadas a essas limitações motivaram a elaboração do PLP 146/2019, da Câmara dos Deputados. Pela primeira vez, previu-se um instrumento específico para a contratação do teste de soluções inovadoras. À época, ele foi designado como Termo de Colaboração para Teste de Inovação.<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a> Posteriormente, com a promulgação do MLSEI, o instrumento passou a ser denominado com sua atual designação (CPSI).
<h3>Diferenciais</h3>
O CPSI possui importantes diferenciais em relação às modalidades tradicionais de contratação pública, como concorrência e pregão. Alguns dos principais são os seguintes:
<ul>
<li>Desnecessidade de especificação técnica da solução: diferentemente das licitações tradicionais, que exigem a especificação prévia da solução a ser contratada, o CPSI foca no problema a ser resolvido e nos resultados esperados pelo contratante, incluindo os desafios tecnológicos a serem superados. Isso permite que o mercado apresente diferentes opções inovadoras para a resolução do problema, em vez de se ater a uma única solução pré-definida.<a href="#_edn5" name="_ednref5">[5]</a></li>
<li>Permissão de testes: enquanto as licitações tradicionais envolvem a aquisição de produtos e serviços já consolidados no mercado, o CPSI admite expressamente o teste de soluções inovadoras desenvolvidas ou a serem desenvolvidas por pessoas físicas ou jurídicas. Dessa forma, o instrumento não apenas viabiliza a contratação de novas tecnologias, mas também permite que startups e empresas de base tecnológica as experimentem junto ao setor público, reduzindo riscos e proporcionando evidências concretas de viabilidade antes de sua adoção em larga escala.</li>
</ul>
<h3>Procedimento</h3>
<ul>
<li>Escopo da licitação (desafios)</li>
</ul>
Segundo o MLSEI, o Poder Público poderá contratar pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em consórcio, “para o teste de soluções inovadoras por elas desenvolvidas ou a ser desenvolvidas, com ou sem risco tecnológico”, por meio da modalidade especial de licitação criada pelo MLSEI (artigo 13).
A norma estabelece, ainda, que o escopo da licitação poderá se restringir “à indicação do problema a ser resolvido e dos resultados esperados pela administração pública, incluídos os desafios tecnológicos a serem superados”, e dispensar “a descrição de eventual solução técnica previamente mapeada e suas especificações técnicas”, cabendo aos licitantes proporem diferentes meios para a resolução do problema.
Como o escopo da licitação envolve “o problema a ser resolvido”, um dos primeiros passos do órgão contratante deve ser se concentrar na descrição precisa do problema a ser solucionado e os resultados esperados com a contratação. Há diferentes métodos disponíveis para apoiar o órgão nessa tarefa, como o uso de técnicas de design thinking para o levantamento e definição de desafios.<a href="#_edn6" name="_ednref6">[6]</a>
<ul>
<li>Público-alvo da licitação e etapa de qualificação</li>
</ul>
Em paralelo, cabe ao órgão contratante realizar a descrição detalhada do público-alvo da licitação (se pessoas físicas e/ou jurídicas, consórcios ou empresas estrangeiras, por exemplo), os critérios de seleção desses participantes e as restrições de participação.
A depender do público, o MLSEI prevê uma etapa de habilitação simplificada. A norma permite dispensar a apresentação de documentos de habilitação jurídica, técnica, econômico-financeira e regularidade fiscal, salvo quanto à seguridade social. Essa dispensa visa reduzir as barreiras de entrada para startups e outras empresas inovadoras.
Quanto ao público-alvo da licitação, é necessário registrar, ainda, que o CPSI não é restrito à participação de startups, apesar de o MLSEI possuir normas voltadas a definir o enquadramento jurídico de empresas como startups (artigo 4º).<a href="#_edn7" name="_ednref7">[7]</a>
<ul>
<li>Definição de aspectos de propriedade intelectual e exploração comercial</li>
</ul>
Outro aspecto também relevante é o que diz respeito à propriedade intelectual (PI) das soluções desenvolvidas no âmbito do CPSI. Nesse sentido, a PI pode ser exclusiva da empresa licitante, compartilhada entre a empresa e o Poder Público, ou exclusiva deste último.
No edital, o órgão contratante pode prever condições específicas para compartilhamento de direitos ou licenciamento da tecnologia, especialmente quando houver investimento público significativo no desenvolvimento da solução.
<ul>
<li>Estimativa orçamentária</li>
</ul>
Em relação ao orçamento da licitação, o legislador optou por estabelecer um teto remuneratório, de R$ 1,6 milhão por CPSI. Trata-se de um teto, e não um piso, considerando que o MLSEI dispõe que a administração poderá “estabelecer limites inferiores” no edital.
A Lei previu, também, a possibilidade de o Poder Público prever o pagamento antecipado de uma parcela do preço anteriormente ao início da execução do objeto, mediante justificativa expressa da licitante, a fim de garantir os meios financeiros para que a contratada implemente a etapa inicial do projeto.
<ul>
<li>Etapa de negociação e escolha de critérios de remuneração</li>
</ul>
Após a fase de julgamento das propostas, inicia-se uma nova etapa. A Administração poderá negociar com os selecionados as condições econômicas mais vantajosas e os critérios de remuneração que serão adotados. Os critérios de remuneração previstos são os seguintes: preço fixo, preço fixo mais remuneração variável de incentivo, reembolso de custos sem remuneração adicional, reembolso de custos mais remuneração variável de incentivo, e reembolso de custos mais remuneração fixa de incentivo.
<h3>O Contrato de Fornecimento</h3>
O CPSI possibilita a continuidade da parceria após a fase de testes da solução inovadora. Caso o contratante decida adotar definitivamente a solução testada, pode firmar um novo contrato – Contrato de Fornecimento – com a mesma empresa, sem necessidade de nova licitação. Essa previsão visa evitar que soluções bem-sucedidas sejam descartadas devido a entraves burocráticos, garantindo maior agilidade na incorporação de inovações pelo setor público.
Desse modo, o CPSI representa um marco significativo para a inovação aberta na Administração Pública brasileira. Ao superar barreiras jurídicas anteriormente existentes, o CPSI viabiliza um ambiente mais dinâmico e acessível para a experimentação e adoção de novas tecnologias no setor público. Além disso, a previsão de um Contrato de Fornecimento para soluções bem-sucedidas evita desperdícios e garante maior eficiência no processo de inovação governamental.
<hr />
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> BRASIL. Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021. Institui o Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador e altera as Leis Complementares nº 123, de 14 de dezembro de 2006, e nº 147, de 7 de agosto de 2014, e a Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 2 jun. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp182.htm. Acesso em: 4 fev. 2025.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> FASSIO, R. C. d.; RADAELLI, V.; DE AZEVEDO, E.; DÍAZ, K. Contratações de inovação: guia de alternativas jurídicas e de boas práticas para contratações de inovação no Brasil. 2022. Disponível em: https://doi.org/10.18235/0004146.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regula o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a> BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposição nº 2205645. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2205645.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[5]</a> BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Compras públicas para inovação no Brasil. Disponível em: <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11623/16/Compras_publicas_para_inovacao_no_Brasil.pdf">https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11623/16/Compras_publicas_para_inovacao_no_Brasil.pdf</a>.
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[6]</a> Portal CPIN – Compras Públicas para Inovação. Etapa 8 – Planejamento – Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI). Disponível em: https://inovacpin.org/trilha/planejamento/etapa/8.
<a href="#_ednref7" name="_edn7">[7]</a> IPEA – INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Compras públicas para inovação: o desafio da gestão e da implementação. Cap. 12 – Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI). Brasília: IPEA, 2022. Disponível em: <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11623/14/218187_LV_Compras%20publicas_Cap12.pdf">https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11623/14/218187_LV_Compras%20publicas_Cap12.pdf</a>.

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O potencial do Contrato Público de Solução Inovadora para a Administração Pública

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