Opinião e Análise

Fábio Lima Quintas

Quatro décadas após a promulgação da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e três décadas e meia após o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), é inevitável perguntar se o modelo que estruturaram continua apto a responder às demandas contemporâneas do processo coletivo.
Ambas as leis são marcos legislativos de indiscutível relevância. Impactaram profundamente a compreensão do fenômeno jurídico: não apenas no plano processual, ao disciplinarem a tutela de bens jurídicos coletivos e a proteção do consumidor, mas também na ampliação do acesso à justiça e na reconfiguração da esfera pública, que vai muito além (e, em várias situações, se contrapõe) à esfera estatal. Ambas as leis conformam, como reconhece a doutrina e a jurisprudência, um microssistema de tutela coletiva (especialmente em vista do disposto no art. 21 da LACP e 90 do CDC).
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Consolidada a tutela coletiva no ordenamento jurídico, muito em função desse regime processual inovador (que esteve à frente do seu tempo), a questão que se coloca é saber se não chegou a hora de uma nova legislação para tratar do processo coletivo, ou se devemos continuar contando com o esforço da jurisdição (e da dogmática) em atualizar o marco normativo pelo processo silencioso da interpretação do texto normativo (confrontado com a realidade).
Sou da opinião de que é tempo de pensar numa nova legislação. Observando a conformação do regime coletivo nos últimos anos, tenho o sentimento de que o regime do processo coletivo não é mais coeso e que esse microssistema legal (LACP/CDC) já não tem aptidão para responder todas as questões que lhe são postas. Isso em função de pelo menos duas razões relacionadas ao natural desenvolvimento da jurisprudência: i) a rejeição de certos dispositivos legais, o que afeta a organicidade do regime processual; ou ii) a consolidação de teses jurídicas que trazem como efeito secundário a necessidade de repensar certos institutos processuais para além do texto normativo posto.
Subjaz a essa visão a premissa de que a atualização do sistema por via exclusivamente jurisprudencial tem limites. Quando a interpretação conduz à substituição de escolhas legislativas estruturais, o melhor caminho pode ser a reforma da lei.
Exemplo da primeira situação, relativa à rejeição da norma posta, diz respeito à tormentosa discussão sobre a convivência entre ações individuais e coletivas. Nos termos dos arts. 103 e 104 do CDC, o ajuizamento de uma ação coletiva não teria o condão de interferir automaticamente na tramitação de ações individuais, podendo o titular da ação individual optar por perseguir sua pretensão na ação individual. Em 2009, o Superior Tribunal de Justiça entendeu, no entanto, em julgamento feito no regime dos recursos repetitivos que, “ajuizada ação coletiva atinente a macro-lide geradora de processos multitudinários, suspendem-se as ações individuais, no aguardo do julgamento da ação coletiva”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Se essa é a realidade normativa<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, surge a necessidade de disciplinar certos aspectos do processo, tais como tempo de suspensão admitida, necessidade de priorizar o julgamento de ações coletivas, possibilidade ou não de concessão de tutela de urgência nas ações individuais, possibilidade do exercício do “opt out” da ação coletiva, dentre outros aspectos.
Outro exemplo, que ilustra as duas razões indicadas acima, diz respeito ao tema da competência e dos limites subjetivos das ações coletivas, presente na discussão envolvendo o art. 16 da LACP, com a redação que lhe deu a MP 1.570, de 1997 (cujo regime foi convertido na Lei 9.494, de 1997), que estabelecia que “a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator (…)”. No julgamento do Tema 1.075RG (RE1101937, Rel. Min. Alexandre de Moraes), ocorrido em março de 2021, o STF veio a declarar a inconstitucionalidade desse dispositivo legal<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, fixando-se três enunciados:
“I - É inconstitucional o art. 16 da Lei 7.347/1985, alterada pela Lei 9.494/1997. II - Em se tratando de ação civil pública de efeitos nacionais ou regionais, a competência deve observar o art. 93, II, da Lei 8.078/1990. Sendo regional o alcance, serão competentes os foros ou circunscrições de capitais do Estado ou do Distrito Federal, desde que inseridos na região em que se projetem os efeitos da decisão; sendo nacional o alcance, será concorrente a competência entre as capitais de Estado e o Distrito Federal. III - Ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional, firma-se a prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de todas as demandas conexas”.
A tese I, acerca da inconstitucionalidade, é, por óbvio, uma rejeição do texto legal, por reputá-lo inconstitucional. Já o enunciado III das teses de julgamento direciona o enfrentamento de novas situações decorrentes do contexto normativo derivado da declaração de inconstitucionalidade, mostrando a preocupação do STF de coibir a prática ilegítima daquilo que a doutrina rotulou com a sugestiva expressão “fórum shopping” (circunstância, aliás, que justificou a edição da norma declarada inconstitucional).
Essa nova realidade, que amplifica o potencial alcance das ações coletivas, e esse comando previsto no enunciado III, que busca organizar a tramitação das ações coletivas de âmbito nacional, trazem novas necessidades e exigências para o processo coletivo. Torna-se necessário aprimorar os cadastros das ações coletivas em curso no país (algo que já é objeto da atuação do CNJ).
É preciso avaliar, ainda, em que medida o justo critério da prevenção não estimulará o ajuizamento prematuro de ações coletivas por entidades representativas que não estejam preparadas para conduzir um processo coletivo (em detrimento, por exemplo, do Ministério Público, que procura colher elementos de convicção em inquérito civil antes de ajuizamento de ações coletivas).
Também se impõe refletir se, para resolver problemas decorrentes do ajuizamento de várias ações coletivas sobre a mesma questão, deve-se dar preferência ao instituto da conexão (com reunião de múltiplas ações coletivas no mesmo juízo) ou da litispendência (com a extinção de ações coletivas que tenham o mesmo objeto). Não há, no microssistema da tutela coletiva, resposta pronta para isso, sendo que o intérprete precisa se voltar para o Código de Processo Civil, que não foi pensado para cuidar de processos coletivos.
Outra questão polêmica diz respeito ao controle judicial sobre a representatividade do ente legitimado para ajuizamento da ação coletiva bem como sobre o cabimento da ação coletiva. Os estímulos para o ajuizamento de ações coletivas são muitos: o autor goza de isenção de custas e de pagamento de honorários advocatícios, em caso de sucumbência. Recentemente, o STJ, alterando sua jurisprudência, entendeu que os réus em ações coletivas podem ser condenados ao pagamento de honorários de sucumbência em ações coletivas ajuizadas por associações<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Por outro lado, a jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que a sentença de improcedência em ação coletiva forma coisa julgada material para outras ações coletivas, em vista do disposto nos arts. 103 e 104 do CDC<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Significa dizer: em princípio, a associação que entra com uma ação coletiva não tem nada a perder, mas tem muito a ganhar, estando todos os riscos alocados nos réus (que devem suportar as ações) e na sociedade (que suportará os efeitos de uma sentença de improcedência). Cabe por isso refletir sobre a necessidade de instituir uma fase de certificação da ação coletiva e de instituir uma análise mais rigorosa da representatividade adequada do autor da ação coletiva, como se vê em vários países<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
No que se refere à liquidação e execução da sentença coletiva, está em curso no STJ<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> e no STF<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>, debate sobre a possibilidade de iniciar a execução da sentença coletiva sem prévia liquidação e de o Ministério Público promover, em nome das vítimas, a execução da sentença coletiva (em regime de substituição processual).
Nos dois temas, há robustos e antigos precedentes das duas Cortes que rejeitam ambas as pretensões<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>, com fundamento no disposto nos arts. 95 a 100 do CDC, para fixar o entendimento de que: i) é necessário que se promova a prévia liquidação da sentença coletiva antes de iniciar a execução, sob a premissa de que a sentença de procedência da ação coletiva é genérica, fixando apenas a responsabilidade do réu pelos danos causados, e não os prejuízos específicos e individuais dos lesados, sendo por isso indispensável mais uma fase de cognição para estabelecer a quem se deve e quanto se deve; e (ii) o MP não tem legitimidade para promover a liquidação e execução correspondente aos danos individualmente sofridos pelas dívidas  na execução de sentença coletiva, salvo na hipótese e nos termos do art. 100 do CDC (fluid recovery).
Em vista do debate posto, vamos assumir, por hipótese, que seja admitida a execução direta da sentença coletiva e que se conceda ao Ministério Público a legitimidade para fazê-lo em favor das vítimas. Surgiriam, passo seguinte, várias questões relevantíssimas relativas ao devido processo legal para responder.
Em relação ao primeiro ponto, cogite-se de uma execução direta da sentença coletiva (sem prévia liquidação). Iniciada a execução (por meio da qual o exequente postula sua condição de beneficiário da sentença coletiva e aponta o valor devido), o réu/executado seria chamado a pagar ou apresentar impugnação ao cumprimento de sentença, assumindo o risco de o valor da condenação aumentar 20% (multa e honorários) e de não ter a execução suspensa (ou seja, quadro de expropriação de recursos antes que haja certeza sobre a titularidade e o quantum devido).
Novamente, observa-se que o rito do CPC (que parte da premissa de que o título executivo já reúne todos os elementos para a execução) não parece suficiente e adequado para lidar com as nuances e características do processo coletivo.
Em relação ao segundo ponto, da legitimidade do Ministério Público para promover a execução da sentença coletiva em regime de substituição processual, temos o problema indicado acima potencializado (ao invés de uma execução individual, teríamos uma execução coletiva).
Além disso, é preciso indagar, à luz do regime vigente, se o Ministério Público dispõe de estrutura institucional adequada para identificar vítimas, comprovar titularidades individuais e gerir eventual massa de valores expropriados e quais seriam os efeitos de decisões desfavoráveis proferidas nesse contexto sobre terceiros não participantes do processo. Todas essas questões são complexas e demandam um aparato normativo específico, que deve considerar a conformação constitucional dada ao Ministério Público. Alterações dessa magnitude, se reputadas desejáveis, exigem disciplina legislativa própria. A superação de precedentes consolidados, sem a correspondente reorganização do sistema, tende a ampliar as incertezas em vez de solucioná-las.
Em vista do impacto das ações coletivas e os poderes conferidos aos juízes de primeira instância, são também pontos sensíveis na tutela coletiva o regime jurídico das decisões provisórias e aquelas que resolvem questões incidentais, bem como o regime recursal. Sem retirar do juiz de primeira instância a possibilidade de conceder tutelas de urgência no processo coletivo (preferencialmente após o contraditório), seria importante pensar em mecanismos recursais ou anômalos mais efetivos para fazer o controle judicial dessas decisões (admitindo, por exemplo, a suspensão de segurança perante o presidente do Tribunal, como ocorre nas ações envolvendo o Poder Público). Na tutela coletiva, há peculiaridades nas regras relativas à instrução e valoração probatória que mereceriam atenção e que não se resolvem com a mera discussão sobre inversão do ônus da prova.
Todo esse quadro parece não passar despercebido do Legislativo e da comunidade jurídica. De fato, tramitam, no Congresso Nacional, algumas proposições legislativas voltadas a atualizar o marco legal do processo coletivo: o PL 4778/2020 (Projeto CNJ), o PL 4441/2020 (Projeto Paulo Teixeira), o PL 1641/2021 (Projeto IBDP), todos em curso na Câmara dos Deputados, e o PL 3/2025 (a dispor sobre “as ações civis públicas destinadas a lidar com problemas estruturais”), tramitando no Senado<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>.
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O debate não é exclusivamente brasileiro. Experiências estrangeiras revelam que sistemas de tutela coletiva passaram por revisões relevantes nos últimos tempos. No âmbito do direito comparado, são dignas de menção as modificações introduzidas na tutela coletiva nos Estados Unidos, com as alterações na Regra 23 do Código de Processo Civil Federal e a edição do Class Action Fairness Act (CAFA), em 2005, e na União Europeia (com especial atenção para a Diretiva 2020/1828, sobre ações coletivas de consumo).
No Brasil, a perda de coesão da lei, a excessiva fragmentação nas referências normativas e os novos desafios que se impõem para o processo coletivo justificam, ao meu sentir, pensar numa nova legislação para disciplinar o processo coletivo, sem que isso signifique qualquer desprestígio ao regime legal existente, mas apenas o reconhecimento de que o seu sucesso nos colocou diante de novas e velhas tensões, que tornam oportuno um amplo debate sobre a necessidade de manter certas escolhas legislativas existentes no processo coletivo, ou de superá-las, ou aperfeiçoá-las.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Trata-se do REsp n. 1.110.549/RS, julgado no regime dos recursos repetitivos (Rel. Min. Sidnei Beneti, Segunda Seção, julgado em 28/10/2009, DJe de 14/12/2009). Esse entendimento também foi assentado no âmbito da Primeira Seção do STJ, no julgamento do RESP 1.353.801, no regime dos recursos repetitivos (Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 1ª. Seção, julgado em 14/8/2013, DJe 23/8/2013.) e avalizado pela Corte Especial, quando deixou de conhecer de Embargos de Divergência com fundamento na Súmula 168/STJ (nesse sentido: AgRg  nos  EAREsp  n.  693.242/PR, Rel.  Min.  Laurita  Vaz,  Corte Especial, DJe  26/2/2016; AgRg nos EAREsp 585.756/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Corte Especial, DJe 31/8/2015).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Sobre nosso posicionamento no tema, vide: QUINTAS, Fábio Lima. Dilemas entre ações individuais e coletivas: o indivíduo submetido ao coletivo? CONJUR, 14 de agosto de 2021. Disponível em <a href="https://www.conjur.com.br/2021-ago-14/observatorio-constitucional-dilemas-convivencia-entre-acoes-individuais-coletivas/#_ftn3">https://www.conjur.com.br/2021-ago-14/observatorio-constitucional-dilemas-convivencia-entre-acoes-individuais-coletivas/#_ftn3</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Escrevemos sobre o tema no seguinte artigo: QUINTAS, Fábio Lima. O que a Constituição tem a dizer sobre a polêmica da abrangência da sentença coletiva (art. 16 da Lei de Ação Civil Pública). REPRO, v. 315, p. 187-207, 2021.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> STJ, ERESP 1304939, Rela. p/ acórdão Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, DJ 30/10/2025.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> STJ, REsp 1302596/SP, Rel. p/ Acórdão Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, 2ª. Seção, DJe 01/02/2016
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Sobre o ponto, vide QUINTAS, Fábio Lima. Abuso do direito de litigar e tutela coletiva. São Paulo: Almedina, 2023.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Vide Tema 1369 RR (RESP 1985037), afetado pela Corte Especial para discutir a necessidade de liquidação prévia do título executivo judicial (sentença) originário de ações coletivas genéricas antes de iniciar o cumprimento de sentença individual. Na sessão do dia 12/2/2026, depois de amplos debates, a Corte Especial decidiu por desafetar o tema e pelo encaminhamento dos autos à Primeira Seção para julgamento do feito.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Vide Tema 1270RG (RE1449302), afetado para tratar sobre a “legitimidade do Ministério Público para promover a liquidação coletiva de sentença proferida em ação civil pública sobre direitos individuais homogêneos, visando à reparação de danos individualmente sofridos pelas vítimas ou seus sucessores”
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Vide: STJ, REsp n. 1.247.150/PR, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, j. 19/10/2011; STF, RE 631.111, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, j. 7/8/2014
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> Sobre o projeto de lei que regula o processo estrutural, apresentamos opinião no seguinte texto: Quintas, Fábio Lima. Precisamos de uma lei do processo estrutural? Jota, 10/8/2024. Disponível em: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/precisamos-de-uma-lei-do-processo-estrutural">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/precisamos-de-uma-lei-do-processo-estrutural</a>

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