Opinião e Análise

Beatriz Bastide Horbach

A escolha de novos ministros para as supremas cortes constitui uma etapa sensível do funcionamento das democracias constitucionais. Trata-se de procedimento que combina, de forma inevitável, critérios de natureza técnica – como a trajetória profissional, a formação jurídica e a experiência do indicado – com fatores de índole política, relacionados à necessidade de obtenção de apoio nos órgãos responsáveis pela aprovação da nomeação.
Essa conjugação de elementos faz com que o processo esteja bastante condicionado ao contexto político em que se realiza, influenciando diretamente o grau de dificuldade das articulações necessárias à sua conclusão.
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A reposição de vagas nos tribunais superiores pressupõe certa celeridade, de modo a assegurar a continuidade da jurisdição constitucional e o pleno funcionamento da corte. Na prática, todavia, a multiplicidade de variáveis envolvidas frequentemente conduz a atrasos que extrapolam o tempo esperado para a conclusão desse processo.
A experiência brasileira recente ilustra bem essa realidade. Mencione-se, nesse sentido, o processo de nomeação do ministro André Mendonça, que se estendeu por cerca de cinco meses. Mais recentemente, a cadeira do ministro Luís Roberto Barroso permanece vaga desde outubro do ano passado, evidenciando como a ausência de marcos temporais objetivos pode resultar em períodos prolongados de vacância na composição do Supremo Tribunal Federal.
Esses atrasos não se explicam apenas por dificuldades conjunturais ou pela análise mais detida dos perfis dos candidatos. Eles também podem decorrer de características estruturais do próprio desenho institucional dos mecanismos de indicação e aprovação.
Em sistemas que exigem maiorias qualificadas para a escolha dos ministros a formação do consenso tende a ser mais complexa, sobretudo em contextos de fragmentação partidária ou de elevada polarização política. Ainda, a inexistência de prazos jurídicos definidos para a indicação presidencial, para a deliberação parlamentar ou para a nomeação final amplia a margem de discricionariedade dos atores envolvidos, permitindo que o procedimento se prolongue no tempo sem consequências institucionais imediatas.
A história constitucional brasileira revela que essa questão não é nova entre nós. Já nos primeiros anos da República, os confrontos entre o Supremo Tribunal Federal e o governo de Floriano Peixoto foram marcados por tensões profundas, descritas por opositores do presidente como uma “luta entre a lei e a ditadura, e, pelos que o apoiavam, como um embate entre um imaginário constitucionalismo mal pensado, na opinião do senador governista Aristides Lobo, e o Executivo, representante das garantias de todos os direitos e fiel intérprete da ordem e da segurança social, de cujo fortalecimento dependia a permanência da República<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>”.
Desgostoso com a corte, o presidente deixou de preencher vagas decorrentes de aposentadorias, o que levou o tribunal a funcionar, por longo período, sem quórum suficiente para realizar sessões. Foi nesse contexto que um médico – Barata Ribeiro – chegou a ser indicado ao Supremo, em 1893.
Além disso, a exigência de que os ministros prestassem juramento perante o chefe do Executivo, somada à demora deliberada em marcar a cerimônia, colocava o tribunal em posição de dependência em relação ao governo. Diante desse impasse, e como forma de preservar sua autonomia institucional, os próprios ministros alteraram o regimento interno em 1892, passando a prestar compromisso perante o próprio tribunal, e não mais perante o presidente da República. O episódio revela, de maneira eloquente, como a ausência de salvaguardas institucionais pode tornar a composição e o funcionamento da corte vulneráveis a estratégias de inércia política.
É nesse contexto histórico e institucional que se insere o debate sobre a conveniência e os limites da fixação de prazos para a indicação e a nomeação de ministros das supremas cortes. A definição de marcos temporais objetivos pode-se apresentar como um possível instrumento para reduzir períodos de vacância, conferir maior previsibilidade ao processo de escolha e preservar a continuidade do exercício da jurisdição constitucional, sem afastar, por completo, a dimensão política que caracteriza esse tipo de nomeação.
A partir dessa realidade, propostas de emenda à Constituição Federal brasileira já foram apresentadas com o objetivo de definir prazos para que o presidente da República indique e nomeie um candidato, ou para que o Senado leve adiante o procedimento de aprovação.
Entre elas, destacam-se iniciativas no Senado. A PEC 59/2015, de autoria da então senadora Marta Suplicy, previa o prazo de três meses para o presidente da República indicar o novo ministro após a vacância do cargo, 15 dias para nomeá-lo após a aprovação pelo Senado e 45 dias para o Senado deliberar sobre a indicação, estabelecendo ainda que o descumprimento de tais prazos configuraria crime de responsabilidade.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Já a PEC 17/2015, apresentada pelo então senador Blairo Maggi, fixava um prazo de 90 dias para a indicação presidencial, devendo o Senado analisá-la nos 30 dias subsequentes. No caso, havia também a previsão de que, havendo inércia, a competência seria transferida ao Senado, que deveria indicar um nome nos 30 dias subsequentes ao prazo decorrido.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> Aprovada a escolha, o nome seria enviado ao presidente da República, que teria dez dias para nomeação obrigatória.
Na mesma linha, a PEC 91/2015, de autoria do então senador Cássio Cunha Lima, determinava o prazo máximo de três meses para a indicação e qualificava o descumprimento como crime de responsabilidade. Chegou a ser aprovada na Comissão de Constituição e Justiça em maio de 2017, mas teve sua tramitação posteriormente encerrada.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Outra proposta relevante é a PEC 16/2019, do senador Plínio Valério, que estabelece 30 dias para a indicação pelo presidente, contados da vacância, e 120 para o Senado apreciar o nome.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> Caso o presidente não cumpra o prazo, a prerrogativa de escolha passa ao Senado, que deverá decidir no mesmo período. Essa proposta permanece em tramitação na CCJ, aguardando designação de relator.
Já na Câmara dos Deputados, a PEC 90/2015, do deputado Carlos Eduardo Cadoca, também tratou diretamente da questão ao alterar os artigos 84 e 101 da Constituição Federal para impor prazos expressos ao Presidente da República: até 30 dias após a vacância para escolher o novo ministro e até 30 dias após a aprovação do Senado para proceder à nomeação, prevendo ainda regras de suspensão ou contagem em dobro em situações específicas.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
De modo geral, embora a maioria dessas propostas tenha sido arquivada, a PEC 16/2019 segue em tramitação e representa o esforço mais atual para institucionalizar prazos vinculantes no processo de nomeação dos ministros do STF, buscando conferir maior previsibilidade e evitar vacâncias prolongadas na composição da corte.
É certo que a demora na escolha de juízes constitucionais não é realidade que se manifesta apenas no Brasil, mas se trata de efeito colateral comum da ausência de consenso em sistemas que demandam a conjugação de forças políticas como requisito de validação de uma indicação.
Vale notar que, em vários países europeus – como Espanha, Portugal e Itália –, embora existam regras de renovação periódica (por “terços” ou “quintos”) e prazos para posse, não há, em regra, limite rígido para a indicação presidencial. Em Portugal, por exemplo, os juízes do Tribunal Constitucional devem tomar posse em até dez dias após a publicação da decisão de eleição ou cooptação, mas esse é um prazo de efetivação, não de indicação.
O modelo alemão destaca-se, por sua vez, pela previsão de prazos objetivos para o preenchimento de vagas no Tribunal Constitucional Federal, estabelecidos na Lei do Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG). De acordo com esse diploma, a escolha de um novo juiz deve ocorrer, sempre que possível, com antecedência mínima de três meses em relação ao término do mandato do antecessor.
Nos casos de vacância imediata, a lei impõe que o sucessor seja definido no prazo máximo de um mês, pelo mesmo órgão responsável pela nomeação anterior. Esses marcos temporais visam assegurar a continuidade do funcionamento da corte e reduzir o espaço para impasses prolongados na sua composição.
A disciplina temporal integra um desenho institucional mais amplo, que busca equilibrar previsibilidade e pluralismo político. A indicação dos dezesseis membros do Tribunal Constitucional é repartida entre o Parlamento Federal (Bundestag) e o Conselho Federal (Bundesrat), que alternam o exercício dessa competência, exigindo-se ainda que parte dos juízes possua experiência prévia em tribunais superiores. Esse arranjo, combinado com os prazos legais, pretende limitar a possibilidade de bloqueios estratégicos e garantir a renovação regular da corte.
Nesse contexto, o modelo alemão oferece um interessante exemplo de participação indireta do Poder Judiciário no processo de escolha de seus próprios integrantes, por meio do chamado direito de sugestão (Vorschlagsrecht), previsto na Lei do Tribunal Constitucional Federal. Essa prerrogativa, introduzida em 1956, confere ao Tribunal Constitucional o poder de apresentar uma lista suplementar de candidatos caso, passados dois meses da vacância, não haja consenso entre o Bundestag e o Bundesrat quanto à seleção do novo juiz.
A medida surgiu no contexto de reformas que buscaram tornar mais célere e funcional a composição da corte, após experiências de longos impasses políticos – em um caso, a nomeação de um magistrado chegou a demorar dois anos – e da redução do quórum de aprovação de três quartos para dois terços dos votos.
Nos termos do §7a da BVerfGG, caso o impasse persista, o presidente do órgão eleitoral solicita ao próprio Tribunal Constitucional que apresente sugestões de nomes. A lista, elaborada em votação plenária por maioria simples, deve conter três candidatos para cada vaga. O processo interno é detalhadamente disciplinado pelos §§57 a 59 da Lei de Organização do Tribunal Constitucional (GO-BVerfG), assegurando a participação de todos os juízes na formulação da recomendação.
Embora o Vorschlagsrecht não tenha caráter vinculante, representa um mecanismo simbólico e institucionalmente relevante. Ele expressa o reconhecimento, pelos demais Poderes, da competência técnica da corte para contribuir com indicações qualificadas e, ao mesmo tempo, funciona como instrumento de mitigação de impasses políticos.
Ainda que sua influência prática seja limitada – e, por vezes, contestada sob o argumento de que poderia politizar o tribunal –, a experiência alemã demonstra que o direito de sugestão pode favorecer o consenso e reforçar a legitimidade das nomeações.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
Além da fixação de prazos objetivos, válido ressaltar que diversas jurisdições adotaram mecanismos normativos voltados a mitigar os efeitos de impasses prolongados na nomeação de juízes constitucionais. Entre os instrumentos mais recorrentes destacam-se, de um lado, a prorrogação do mandato dos juízes em exercício até a efetiva posse de seus sucessores, prevista na Alemanha e em outros ordenamentos como forma de evitar vacâncias e garantir a continuidade do funcionamento da corte.
De outro, há modelos que flexibilizam, de maneira progressiva, os requisitos de maioria qualificada exigidos para a escolha, reduzindo-os após sucessivas tentativas frustradas. Na Itália, por exemplo, a exigência de maioria de dois terços para a eleição parlamentar de juízes da Corte costituzionale é reduzida para três quintos após três votações sem êxito.
Esses mecanismos, frequentemente classificados como “anti-impasse”, buscam assegurar a operacionalidade das cortes constitucionais diante de bloqueios políticos e são expressamente recomendados pela Comissão de Veneza, ainda que não estejam isentos de críticas quanto à sua capacidade de eliminar, de forma estrutural, os incentivos à inércia estratégica.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
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Diante da experiência estrangeira, a reflexão sobre o processo de nomeação dos ministros do STF no Brasil revela uma lacuna normativa que pode vir a gerar instabilidade institucional. A inexistência de prazos para a indicação presidencial, para a apreciação pelo Senado e para a nomeação final cria espaço que permite longos períodos de vacância.
Embora a Constituição de 1988 tenha confiado à prudência política e ao equilíbrio entre os Poderes a condução desse processo, a previsão de marcos temporais objetivos pode contribuir para a continuidade da jurisdição constitucional e para a preservação da legitimidade da corte.
Assim, cabe indagar se o sistema brasileiro não se beneficiaria de uma regra que impusesse prazos razoáveis – seja para a escolha presidencial, seja para a deliberação parlamentar –, de modo a garantir que o funcionamento do Supremo Tribunal Federal não dependa exclusivamente do compasso político do momento, mas se mantenha fiel à exigência democrática de um tribunal plenamente constituído e em permanente exercício de suas funções constitucionais.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> COSTA, Emilia Viotti da. O Supremo Tribunal Federal e a construção da cidadania. Ieje: São Paulo, 2007, p. 40.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/07/30/pec-de-marta-suplicy-fixa-prazo-de-tres-meses-para-indicacao-de-ministros-do-stf">https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/07/30/pec-de-marta-suplicy-fixa-prazo-de-tres-meses-para-indicacao-de-ministros-do-stf</a>. Acesso em: 26.1.2026.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Disponível em: <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/119884">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/119884</a>. Acesso em: 26.1.2026.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/122110">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/122110</a>. Acesso em: 26.1.2026.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Disponível em: <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/135817">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/135817</a>. Acesso em: 26.1.2026.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Disponível em: <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1360096&amp;filename=PEC+90%2F2015">https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1360096&amp;filename=PEC+90%2F2015</a>. Acesso em: 26.1.2026.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Ressalte-se que, historicamente, a aplicação do Vorschlagsrecht oscilou: a primeira lista, em 1961, não foi acolhida; mas, em 1971, em cenário de tensão política, o Bundesrat acabou elegendo um dos nomes sugeridos pela Corte, consolidando o Vorschlagsrecht como um instrumento potencial de equilíbrio entre técnica e política no processo de escolha dos juízes constitucionais.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> LÜBBE-WOLFF, Gertrude: How to Prevent Blockage of Judicial Appointments, VerfBlog, 2022/10/07. Disponível em: <a href="https://verfassungsblog.de/how-to-prevent-blockage-of-judicial-appointments">https://verfassungsblog.de/how-to-prevent-blockage-of-judicial-appointments</a>. Acesso em: 5.2.2026,

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