Opinião e Análise

Paula Pessoa

As democracias constitucionais contemporâneas, com o propósito de tutelar de forma adequada os elementos que identificam a constituição como norma jurídica fundamental, prescrevem processos formais para sua alteração, marcados pela complexidade – derivada do sistema político multipartidário – e pela consensualidade – como resultado da qualificação da deliberação pública.
Distinto, portanto, dos processos desenhados para a modificação da legislação ordinária, constituída na arena da política majoritária ocasional, cuja principal característica consiste na ausência de compromisso com o passado normativo e com a continuidade intergeracional. Isso porque sua preocupação de primeira ordem está na tutela da liberdade política e na regulação das políticas públicas e sociais imediatas e consentâneas ao momento da legislatura.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
A razão subjacente do desenho institucional diferenciado para o processo de reforma constitucional, como mencionado, centra-se nas propriedades elementares que identificam as constituições contemporâneas, dentre as quais a estabilidade normativa, a rigidez procedimental, a exigência de alta performance deliberativa das decisões estatais que estruturam o ideal republicano, o incremento da relação entre os poderes e a continuidade normativa intergeracional.
Um dos grandes dilemas, melhor dizendo, desafio, das constituições reside justamente na conciliação dos tempos de uma determinada comunidade política. Se de um lado, visam a estabilidade e são derivadas de um processo constituinte originário, necessitam adaptar-se às mudanças sociais e políticas, inclusive, como método para fazer cumprir as promessas constitucionais ainda não adimplidas. Aqui a necessidade do ajuste fino entre a prescrição normativa de um dado momento histórico e as variáveis da realidade social, política e econômica na concretização do comando constitucional. Com mais razão, quando se tem ao centro do debate a Constituição Federal de 1988, resultado que foi de um compromisso social e político maximizador.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Ou seja, as constituições precisam ser alteradas ao longo do tempo como método de ajuste das disposições normativas inadequadas, para responder às novas necessidades sociais e políticas, bem como para fortalecer as instituições e processos decisórios democráticos, por meio de novos desenhos procedimentais. Essa responsividade aos elementos culturais, sociais, políticos e econômicos, embora necessária à plasticidade da arquitetura constitucional, precisa respeitar os elementos da normatividade constitucional, em particular o da supremacia, da rigidez procedimental e o da qualidade deliberativa pública.
Significa dizer que a constituição precisa ser protegida das decisões político-partidárias formadas em conjunturas majoritárias ocasionais, dos riscos de captura do sistema de presidencialismo de coalizão e do baixo compromisso deliberativo. De outro lado, a constituição deve ser produto de debates democráticos qualificados, de uma conversação constitucional amadurecida, responsável e responsiva ao passado, presente e futuro.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Nesse cenário conceitual e funcional, a questão da necessidade e justificação de processos formais de alteração da constituição (ou seja, as perguntas “o que” e “por que”), de iniciativa dos atores políticos e atuação exclusiva do Congresso Nacional, no desenho institucional brasileiro, já foi respondida satisfatoriamente pela teoria constitucional.
Todavia, problema ainda persistente consiste no “como” deve ser esse processo constitucional, quais técnicas são necessárias e suficientes para a tutela adequada das propriedades essenciais da norma constitucional. Particularmente, qual desenho promove a genuína democracia constitucional deliberativa e o consenso decisório qualificado na (re)criação das normas fundacionais de um sistema jurídico?
Portanto, urge introduzir na conversa das dinâmicas constitucionais as potencialidades dos processos que permitam reforma da constituição, apoiados em consenso suficiente, resultado de adequada deliberação por parte do Congresso Nacional, como resposta aos valores da segurança jurídica, da estabilidade e da democracia. De largada: mais deliberação, menos negociação e barganha como métodos de solução das divergências políticas.
Seguindo essa diretriz, faz-se necessária abordagem acerca da suficiência das técnicas processuais previstas no art. 60 da Constituição Federal, como as limitações circunstanciais, a votação em dois turnos por cada Casa do Congresso Nacional, o quórum qualificado de três quintos, as cláusulas de intangibilidade (cláusulas pétreas), para a tutela da performance deliberativa adequada ao Estado constitucional.
Partindo de uma primeira análise dessa abordagem, intuitiva para fins deste ensaio, um insight já fica evidente: a debilidade da técnica temporal, ou a ausência desta, entre os turnos de discussão e votação do projeto de emenda, nos termos do procedimento prescrito no art. 60 (CRFB), os quais podem ocorrer, inclusive, em uma única sessão. A insuficiência da técnica processual leva a resultados de baixa qualidade deliberativa e alta performance dos métodos da barganha e da negociação, à semelhança da legislação ordinária, na qual a conjuntura do presidencialismo de coalização impõe mais capturas que consensos.
Ilustrativo desse argumento, é o quantitativo de cento e trinta e duas emendas aprovadas no período de trinta e cinco anos de vigência da Constituição Federal (de 1998 a 2023).<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> Acresço ao argumento a aprovação de emendas constitucionais em tempos exíguos e incompatíveis com uma deliberação pública qualificada, como ocorreu com a Emenda Constitucional n. 95, que versou sobre o teto de gastos públicos e o novo regime fiscal. No primeiro semestre de 2022, foram promulgadas onze emendas constitucionais.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
É certo que a natureza analítica da Constituição Federal traduz um dos fatores que exigem mudanças constitucionais constantes, principalmente as que envolvem matéria orçamentária e outras que se identificam com o varejo da política ocasional. Olhar atento sobre essa produção legislativa infere que, embora o quantitativo seja alto, não foram alterações que descaracterizaram a identidade constitucional brasileira de 1988.
No entanto, essa inferência a respeito do significado constitucional das reformas ocorridas desde 1988 não é suficiente, e mesmo coerente, para a tutela da normatividade constitucional. Bem vistas as coisas, as dinâmicas institucionais indicam que o repensar da fórmula procedimental pode trazer resultados melhores.
Assim, como forma de contribuir com essa conversa constitucional, a respeito do aperfeiçoamento do processo decisório da reforma da constituição, coloco para debate o requisito temporal de intervalo anual entre os turnos de discussão e votação do projeto de emenda. O ajuste desse desenho institucional objetiva afastar os riscos de captura das maiorias ocasionais de determinada conjuntura política, que ocorre mesmo com a exigência de quórum qualificado, assim como assegurar a tarefa de construção de consensos marcados mais pela qualidade do argumento público, em detrimento da coalização política circunstancial, próprio da política da democracia majoritária.
Mais uma vez, os compromissos constitucionais exigem tempo e esforço democrático, não podendo ser equiparados às urgências e necessidades do varejo da política ordinária. É urgente a retomada do sentimento e da prática deliberativa na democracia, para tanto o experimentalismo processual e institucional tem muito a oferecer.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> KELSEN. Hans. Essência e valor da democracia. Arquivos do Ministério da Justiça. Ano 40, n. 107, out/dez 1987. p. 63-128; KELSEN, Hans. A democracia. Tradução de Ivone Castilho Benedetti; Jeferson Luiz Camargo; Marcelo Brandão Cipolla; Vera Barkow. São Paulo: Martins Fontes, 1993.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> VIEIRA, Oscar Vilhena. A batalha dos poderes: da transição democrática ao mal-estar constitucional. São Paulo: Companhia das Letras, 2018, pp. 132-160.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> MCGINNIS, John O.; RAPPAPORT, Michael B. Majority and supermajority rules: three views of the Capitol, Texas Law Review, vol. 85, 2007. p. 1115-1184; PASQUINO, Pasquale. Majority rules in constitutional democracies: some remarks about theory and practice. In: ELSTER, Jon; NOVAK, Stephanie (Ed.). Majority decisions: principles and practice. New York: Cambridge University Press, 2014. p. 219-235.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Cf. Para conhecimento e acesso ao teor das emendas constitucionais aprovadas no período compreendido entre 1988 e 2023, ver https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/quadro_emc.htm.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Cf. https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2022/07/21/constituicao-ganha-11-emendas-no-primeiro-semestre

Congresso Nacional 14 12

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JOTA

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