Opinião e Análise

Celso de Barros Correia Neto

Não é incomum que iniciativas legislativas importantes e bem-intencionadas sejam aprovadas pelo Poder Legislativo de qualquer dos três níveis da federação desacompanhadas de informações sobre seus impactos nas contas públicas. Ou seja, sem que se estimem recursos públicos necessários para efetivar certa política pública, seja na forma de gastos diretos, seja como renúncia de receitas.
Nos regimentos internos das Casas Legislativas, não faltam previsões normativas a respeito da matéria. No Regimento da Câmara dos Deputados, o exame dos “aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições que importem aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública” compete, em regra, à Comissão de Finanças e Tributação (art. 32, X, “h”). A mesma Comissão também emite juízo “quanto à sua compatibilidade ou adequação com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual”. No Senado Federal, o assunto cabe à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), que se manifesta sobre os aspectos econômicos e financeiros das proposições legislativas, nas hipóteses previstas no Regimento Interno da Casa (art.99, II).
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A ausência da estimativa de impacto orçamentário e financeiro ou a constatação de incompatibilidade ou inadequação da proposição em relação ao PPA, à LDO ou à LOA podem levar ao seu arquivamento. Mas, se houver apoio parlamentar suficiente, prevalece a vontade legislativa da maioria, e a matéria pode ser aprovada, mesmo que não tenham sido previamente conhecidos seus efeitos em relação às contas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) procurou reforçar a estimativa de impacto financeiro-orçamentário no curso do processo legislativo, como pilar do próprio conceito de responsabilidade fiscal. Passou a exigi-la expressamente para as ações governamentais que acarretem aumento da despesa (art. 16), as despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 17) e os benefícios fiscais de que decorram renúncia de receita (art. 14). Nenhuma alteração legislativa desse tipo poderia ser aprovada sem as devidas estimativas e compensações previstas na lei complementar.
Entretanto, o descumprimento desses preceitos não resultava na invalidade do resultado do processo legislativo, tampouco autorizava a discussão da matéria pela via da ação direta ou do recurso extraordinário no STF. Esse era o entendimento do STF,<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> ao menos até a introdução do art. 113 no ADCT pela EC n. 95, de 2016, previsão remanescente do “Novo Regime Fiscal”, praticamente todo revogado pela EC n. 126, de 2022.
Já discorremos sobre a previsão do art. 113 do ADCT em diversos trabalhos acadêmicos anteriores desde 2019.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> A regra elevou ao patamar da Constituição Federal a determinação de que toda proposição legislativa que “crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita” seja “acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, como, aliás, já previam regras de regimento interno e da LRF.
Assim como as demais aqui mencionadas, a previsão do art. 113 do ADCT volta-se essencialmente à atuação do legislador, disciplina o processo legislativo. Obrigar que se considere a dimensão dos custos como requisito para deliberação de proposições dessa natureza. Mas com uma diferença essencial: sua estatura constitucional.
Como elemento do devido processo legislativo constitucional<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, o descumprimento da exigência de cálculo de impacto orçamentário e financeiro para as proposições legislativas que impliquem despesa obrigatória ou renúncia de receita coloca em xeque a própria regularidade constitucional da norma aprovada e pode justificar a atuação do STF na matéria, o que até então não se admitia.
No julgamento da ADI 7.633, rel. Min. Cristiano Zanin, em 30.4.2026, a disposição do art. 113 serviu de fundamento para o Tribunal declarar a inconstitucionalidade, sem pronúncia de nulidade, dos arts. 1º, 2º, 4º e 5º da Lei n. 14.784, de 2023, que prorrogou a chamada “desoneração da folha”. Por unanimidade, o STF fixou a seguinte tese: "O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória".
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É essa mesma orientação que agora embasa a mais recente contribuição ao debate, a Proposta de Súmula Vinculante n. 150, formulada pelo Ministro Gilmar Mendes, em 17.6.2026. A redação formulada para o enunciado é a seguinte: “O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.”
Neste artigo, destacamos três aspectos da proposta. Em primeiro lugar, vale registrar que o texto reflete a orientação adotada pelo STF em relação ao alcance federativo da previsão do art. 113 do ADCT, em diferentes julgados<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, após certa hesitação inicial<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> a respeito da matéria. Para o Tribunal, a regra é impositiva para todos os entes subnacionais e não apenas à União, como seria de se presumir pela redação do art. 106 do ADCT, que textualmente referia-se apenas aos “Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Já a exigência das medidas compensatórias não consta expressamente no art. 113 do ADCT nem era adotada como parâmetro de controle até recentemente. A previsão do art. 113 menciona apenas “estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro". Não requer compensações.
A obrigatoriedade de medidas dessa natureza está prevista art. 14, II, da LRF, para os benefícios fiscais, e no art. 17, §2º, para as despesas obrigatórias de caráter continuado<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>. Contudo, segundo a orientação tradicional do STF, o descumprimento do art. 14 da LRF não poderia justificar o conhecimento de ações diretas, porque limitado ao plano das ofensas reflexas, como já mencionado. Em todo caso, a inclusão no enunciado da PSV 150 não inova nesse aspecto. A alteração de entendimento deu-se com o recente julgamento da ADI 7.633. A tese fixada na decisão alçou a exigência do art. 14 da LRF ao patamar constitucional, passando a integrar os parâmetros de controle das leis de incentivo fiscal, diversamente do que antes admitia o Tribunal.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
Mas há ainda um terceiro aspecto da PSV n.150 que é preciso mencionar, talvez mais importante deles: as possíveis implicações da aprovação da proposta em relação ao processo legislativo.
A previsão do art. 103-A da Constituição, incluída pela EC n. 45, de 2004, define o alcance da eficácia vinculante das súmulas de maneira semelhante ao que estabelece o §2º do art. 102 da Constituição Federal para as decisões em ação direta. Os efeitos abarcam todo o Poder Judiciário, exceto o próprio STF, e a administração pública, direta e indireta, dos três níveis de governo.
Em termos práticos, a súmula ou decisão de mérito em controle concentrado, entre outras hipóteses, autoriza o ajuizamento de reclamação constitucional diretamente no STF. E o Tribunal, se provocado, poderá cassar a decisão ou ato desconforme e determinar que outro seja produzido em observância ao entendimento expresso na súmula ou decisão.
Mas nada disso aplica-se, em princípio, aos atos legislativos. O Poder Legislativo não é alcançado pelos efeitos das súmulas vinculantes nem o das decisões em ação direta. Não se pode obrigar o exercício da atividade legislativa ou impedir que prossiga, ao fundamento de que certo projeto disciplina uma matéria em sentido diferente do acolhido pela Corte Constitucional.
Concretamente, isso significa que o Congresso Nacional sempre poderá legislar em sentido diverso do que decidiu e/ou sumulou o STF que, por sua vez, poderá apreciar novamente a matéria e reiterar ou modificar seu entendimento anterior, no pleno exercício de sua competência. E é importante que seja assim para que a Democracia e o diálogo constitucional não deixem de fluir.
No caso da PSV 150, porém, a leitura conjunta do caput do art. 103-A da Constituição com o art. 113 do ADCT faz questionar: quais, afinal, podem ser os efeitos da aprovação dessa proposta em relação à tramitação legislativa?
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A questão se apresenta porque, embora o Legislativo escape à eficácia vinculante do art. 103-A, no caso da PSV 150, o entendimento em que se baseia diz respeito especificamente a uma regra de processo legislativo. A estimativa de impacto acompanha a “proposição legislativa” de que trata o art. 113 – e.g. o projeto de lei. Não faz parte da lei e não tem por si só conteúdo prescritivo: não obriga, permite ou proíbe coisa alguma aos destinatários da lei aprovada. Seu destinatário é antes o próprio legislador, que se comprometeu, por força da EC 95, a considerar sempre o custo orçamentário e financeiro da “proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita”.
No entanto, embora seja uma exigência do processo, não está restrita ao plano das questões interna corporis. Sua falta afeta o produto legislativo, que estará em descompasso com a Constituição Federal. Haverá, portanto, inconstitucionalidade formal, como, por exemplo, no caso de aprovação de uma lei complementar sem o quórum estabelecido no art. 69 da Constituição.
Em outras palavras, elevada ao patamar da Constituição, a obrigatoriedade de estimativa passou a ser elemento do processo legislativo constitucional, sindicável pelo STF, inclusive pela via do mandado de segurança preventivo, consoante a orientação tradicional do STF, que admite muito excepcionalmente o cabimento do writ contra a tramitação de proposição legislativa em descompasso com o rito constitucionalmente prescrito.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
Nesse ponto está o cerne da questão quanto aos efeitos da PSV 150. Que ela pode contribuir para consolidar e fortalecer o entendimento já adotado pelo Tribunal a propósito do impacto financeiro-orçamento e da responsabilidade fiscal, isso ninguém duvida. Também é de se esperar que seja adotada como razão de decidir para declaração de inconstitucionalidade, por exemplo, de leis de incentivo fiscal que tramitaram sem estimativa de renúncia de receita, bem como de atos normativos que aumentem despesas públicas, inclusive os de remuneração de pessoal. Não há até aí propriamente novidade alguma.
Agora, seria igualmente de se admitir que a própria tramitação desses projetos pudesse ser impedida, pela via do mandado de segurança, com base na súmula ou no entendimento em que se fundamenta? Aprovado o verbete vinculante, o Tribunal passaria a acolher também o cabimento de reclamação constitucional nessas mesmas hipóteses, por exemplo, contra a apresentação de projeto de lei desacompanhado de estimativa de impacto? Ou admiti-lo seria estender a eficácia vinculantes das súmulas para além do que autoriza o caput do art. 103-A da Constituição, isto é, contra o Poder Legislativo?
A rigor, tal possibilidade já é autorizada a própria tese fixada na ADI 7.633, com base na noção de transcendência dos motivos determinantes, que, embora o Tribunal não acolha expressamente, pratica ampla e diuturnamente nos julgamento de reclamações constitucionais nos mais diferentes temas.
Qualquer que seja o alcance que se dê ao instituto da reclamação e à tese assentada pelo STF, certamente, a própria apresentação de uma proposta de súmula tem, por si só, efeitos políticos muito além das tecnicalidades jurídicas que discutimos aqui. É uma maneira de ressaltar a importância da responsabilidade fiscal nos debates legislativos e de indicar que o Tribunal pretender guardar, além da própria Constituição, também a estabilidade das contas públicas.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Nesse sentido, por exemplo: ADI 3.796, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, j. 8.3.2017; ADI-AgR 3.789, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, DJe 25/2/2015; ADI-AgR 3.790, de relatoria do Ministro Menezes Direito, DJe 1º.2.2008.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ver: CORREIA NETO, Celso de Barros. Novo regime fiscal ampliou controle judicial dos benefícios fiscais. Consultor Jurídico - CONJUR, 16 mar. 2019. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2019-mar-16/observatorio-constitucional-regime-fiscal-ampliou-controle-judicial-beneficios-fiscais/ . CORREIA NETO, Celso. Veto reacende debate sobre controle de constitucionalidade de benefícios fiscais. Consultor Jurídico (CONJUR), São Paulo, 21 dez. 2020., São Paulo, 15 jan. 2022. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-jan-15/observatorio-constitucional-veto-reacende-debate-controle-constitucionalidade-beneficios-fiscais/. CORREIA NETO, Celso de Barros. Comentários aos art. 106 a 114. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et. al. (Coord.) Comentários à Constituição do Brasil. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2023; CORREIA NETO, Celso de Barros. Desoneração da folha, controle de renúncias fiscais e disputa entre Poderes. Jota, 27 jul. 2024. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/desoneracao-da-folha-controle-de-renuncias-fiscais-e-disputa-entre-poderes. CORREIA NETO, Celso de Barros. Controle de Constitucionalidade de Renúncias Fiscais no Supremo Tribunal Federal. In: PAULA, Fernanda de; PENCAK, Nina. (Org.). Tributação, Liberdade e Igualdade: as Contribuições do Ministro Luís Roberto Barroso. Belo Horizonte: Fórum, 2025, v. 1, p. 295-310.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Ver: PINHEIRO, Victor Marcel. Devido Processo Legislativo: elaboração das leis e seu controle judicial na democracia brasileira. Rio de Janeiro: GZ, 2024.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> RE 1.158.273 AgR, relator ministro Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 06.12.2019.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> A respeito, ver: SCAFF, Fernando. O impacto das renúncias fiscais vale para estados e não para a União? Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-mar-29/contas-vistao-impacto-renuncias-fiscais-vale-estados-nao-uniao/
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> “despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”, conforme o conceito estabelecido no caput do art. 17 da LRF.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Ver, por exemplo: ADI 5.005, rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 5.11.2019; ADI 3.796, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 8.3.2017; ADI-AgR 3.789, rel. Min. Teori Zavascki, DJe 25.2.2015; ADI-AgR 3.790, rel. Min. Menezes Direito, DJe 1º.2.2008.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Cf. MS 228.64 MC-QO, Relator Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 4.6.1997; MS 20257, Relator Min. Décio Miranda, Relator(a) p/ Acórdão: Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 8.10.1980; MS 32033, Relator Min. Gilmar Mendes, Relator p/ Acórdão Min.Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 20.6.2013; MS-MC 34530 (monocrática), rel. Min. Luiz Fux, julgamento: 14.12.2016..

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