Opinião e Análise

Flávia Santiago Lima

Convocada para 5 de maio de 2026, a sessão de promulgação da Emenda Constitucional nº 139, conhecida como <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2122682">PEC da Essencialidade</a>, marca o desfecho de uma tramitação iniciada em 2017. A emenda altera o § 1º do art. 31 e o art. 75 da Constituição Federal para qualificar os <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Tribunais%20de%20Contas">Tribunais de Contas</a> como instituições permanentes e essenciais ao controle externo, vedando sua extinção, criação ou instalação. A fórmula aproxima os TCs do estatuto constitucional do Ministério Público (art. 127) e da Defensoria Pública (art. 134). Na linguagem institucional mobilizada em torno da emenda, representaria uma “nova certidão de nascimento dos tribunais de contas do Brasil”.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
A trajetória da emenda começou, contudo, há quase dez anos. Em dezembro de 2016, a Assembleia Legislativa do Ceará extinguiu, por emenda constitucional, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado e transferiu suas competências ao Tribunal Estadual. A medida foi questionada pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) no <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a> e inicialmente suspensa por cautelar. Em 2017, nova emenda estadual reiterou a extinção, dando origem à ADI 5763. No mesmo período, o então presidente do Senado, Eunício Oliveira (MDB/CE), apresentou a PEC 2/2017. Em 26 de outubro de 2017, o STF julgou improcedente a ADI 5763 e declarou constitucional a extinção do TCM-CE.
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Há nessa sequência um padrão institucional digno de exame. O sistema de justiça brasileiro vive, desde 1988, processo de mobilização institucional contínua. As instituições que o compõem ou orbitam - MP, Defensoria Pública, segmentos da advocacia pública e, no arranjo aqui examinado, os Tribunais de Contas - não cessam de redesenhar suas fronteiras de atuação, suas garantias, seus mecanismos de insulamento e sua relação com os demais poderes da República. Mudanças formais e informais se sucedem em suas trajetórias institucionais, por reformas constitucionais, leis orgânicas, prerrogativas e ressignificações de atribuições operadas pelas próprias instituições.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Os Tribunais de Contas - órgãos sui generis no desenho constitucional, formalmente auxiliares do Legislativo (art. 71) mas funcionalmente autônomos - repercutem essa dinâmica, com a particularidade de que a transformação se opera por reforma constitucional federal em resposta à iniciativa concreta de extinção, confirmada por decisão judicial de deferência à vontade do constituinte estadual. Este artigo lê a EC 139/2026 a partir das dinâmicas entre Legislativo estadual, STF e Congresso Nacional e analisa as repercussões da blindagem estrutural dos TCs no desenho do controle externo de contas públicas.
<h2>A ADI 5763 e a opção deferencial do STF</h2>
A ATRICON sustentou vícios formais, vício material e desvio de poder no processo legislativo da EC estadual nº 92/2017, por irregularidades na sua tramitação e por representar represália à atuação fiscalizatória do TCM-CE.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> O argumento central da ADI era que o art. 31, § 1º, da CRFB teria preservado os Tribunais de Contas dos Municípios existentes em 1988, impedindo sua extinção por reforma constitucional estadual.
O relator, Ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Marco%20Aur%C3%A9lio">Marco Aurélio</a>, e a maioria do Tribunal acolheram leitura distinta. Pela interpretação sistemática do art. 31, §§ 1º e 4º, a vedação de criar novos órgãos não implicaria proibição de extinguir os existentes. Reconheceu-se, assim, margem ao constituinte estadual para redesenhar sua estrutura de controle externo, em nome da auto-organização federativa.
Vencido, o Ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/alexandre%20de%20moraes">Alexandre de Moraes</a>, acompanhado por <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Gilmar%20Mendes">Gilmar Mendes</a>, leu a expressão “onde houver”, do art. 31, § 1º, como sinal de preservação do modelo vigente em 1988. Também destacou que 29 deputados estaduais que votaram pela extinção do TCM haviam tido contas desaprovadas pelo próprio órgão. Para a divergência, havia desvio de finalidade. A maioria não acolheu o argumento, por entender que a fraude legislativa deveria ser explicitada e comprovada.
Mesmo entre os votos da maioria, a controvérsia institucional sobre os TCs foi reconhecida. Em obiter dictum, o Ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Roberto%20Barroso">Roberto Barroso</a> registrou que o arranjo aplicável aos Tribunais de Contas merecia “uma revisita” e apontou a “excessiva politização na composição” como problema relevante.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
A decisão de 2017 não surgiu no vazio: experiências anteriores, como Maranhão (EC nº 9/1993 - ADI 867/MA) e Amazonas (EC nº 15/1995), já haviam explorado o mesmo espaço interpretativo. Era, portanto, opção tecnicamente sustentável e coerente com padrão jurisprudencial estável havia mais de duas décadas. A autocontenção judicial é escolha estratégica, e pode produzir, como toda decisão com repercussões políticas, respostas dos poderes majoritários.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> A decisão deferencial na ADI 5763 acabou por desencadear resposta constitucional federal em sentido oposto.
<h2>A PEC da Essencialidade como resposta legislativa</h2>
A literatura comparada sobre relações entre poderes oferece amplo debate sobre impasses e sobreposições decisórias na avaliação das reações parlamentares a decisões judiciais e nos ajuda a compreender esse movimento. J. Mitchell Pickerill identifica diferentes respostas legislativas a decisões judiciais, da ausência de reação à reforma constitucional. A categoria que importa aqui é a mais intensa: a alteração da própria Constituição para reorganizar a estrutura sobre a qual a decisão judicial incidiu, redefinindo os parâmetros de futuras controvérsias.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
A confirmação judicial da margem de conformação do constituinte estadual, somada à pressão das associações nacionais do controle externo, ajudou a destravar a PEC 2/2017, que ficou mais de cinco anos parada no Senado. Aprovada em segundo turno em 2022, recebeu na Câmara o número PEC 39/2022 e foi aprovada em novembro de 2025, com 414 votos em segundo turno.
Os argumentos mobilizados na tramitação articularam-se em torno de três registros. O primeiro foi a resposta institucional à extinção do TCM-CE e à abertura que a decisão do STF criou para movimentos análogos em outros estados. O segundo foi o reconhecimento de um “pleito histórico das carreiras” do sistema TCs. O terceiro foi a estabilidade institucional: o controle externo, sustentou-se, exigiria segurança jurídica constitucional para funcionar com independência.
A metáfora da "certidão de nascimento", contudo, ilumina mais do que pretende. Sugere que a EC 139/2026 inaugura, no plano constitucional, um estatuto institucional que até então faltava aos Tribunais de Contas - aproximando-os da gramática reservada às instituições essenciais à justiça. É precisamente nesse ponto, todavia, que a fórmula adotada revela seus limites: a essencialidade não é categoria neutra, mas tipologia constitucional que pressupõe arquitetura institucional correlata.
A essencialidade do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Minist%C3%A9rio%20P%C3%BAblico">Ministério Público</a> opera em estrutura institucional dotada de Conselho Nacional, lei orgânica e mecanismos de coordenação e accountability. A Defensoria Pública, por sua vez, dispõe de lei orgânica nacional, autonomia constitucionalmente reforçada e mecanismos federativos de articulação. A EC 139/2026 transplanta a fórmula da essencialidade para os TCs sem estruturas correlatas equivalentes: não cria Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, não institui lei nacional de processo de contas, não estabelece instâncias de uniformização jurisprudencial entre as trinta e três cortes autônomas.
Ao retirar dos estados a margem que o STF havia reconhecido para reorganizar seus órgãos auxiliares de fiscalização, o constituinte federal reitera a concentração, na União, da autoridade decisória sobre desenho institucional, mas em registro paradoxal: a essencialidade dos TCs é constitucionalizada sem a arquitetura de coordenação que sua expansão institucional recomendaria.
<h2>Os Tribunais de Contas como integrity branch: recentralização e o paradoxo do desenho</h2>
Compreender o que a EC 139/2026 faz exige sair, momentaneamente, do debate doméstico. Em ensaio influente sobre desenho constitucional comparado, Bruce Ackerman propôs a inclusão de um integrity branch entre os poderes da democracia constitucional moderna: um ramo voltado ao combate à corrupção e à fiscalização da probidade administrativa, distinto da trindade clássica Executivo-Legislativo-Judiciário e dotado de insulamento institucional contra interferências políticas.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> O fato de o ramo de integridade não integrar a tripartição clássica, sustenta Ackerman, não impede seu reconhecimento como peça do desenho constitucional contemporâneo. Os Tribunais de Contas brasileiros, embora não mencionados pelo autor, aproximam-se desse modelo ao combinar fiscalização permanente da gestão pública, atribuições quase judiciais e estrutura institucional robusta.
A doutrina brasileira já reconhecia essa peculiaridade ao qualificar os TCs como órgãos constitucionalmente autônomos, portadores de valores político-constitucionais que extrapolam a lógica da subordinação hierárquica ao Legislativo.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> Palma e Rosilho descrevem o fortalecimento posterior dos TCs como processo de autoconstrução institucional: ao lado do desenho constitucional formal, haveria uma agência interna voltada ao seu reconhecimento como um quarto poder.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> A EC 139/2026 fortalece essa autonomia em sede constitucional, reposicionando os TCs no jogo de separação entre os poderes.
É aqui, no entanto, que o paradoxo do desenho se manifesta - e ele só se torna inteligível quando se examina o que os Tribunais de Contas brasileiros andam fazendo. O sistema TCs vem, em agenda programática consolidada nas últimas décadas, reposicionando suas funções de controle: participação no desenho e avaliação de políticas públicas (com metodologia formalizada), soluções consensuais com gestores, indução de boas práticas de governança, entre outros.<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a> Em diagnóstico convergente, Willeman identifica disfunções endógenas e exógenas que comprometem a efetividade do controle e exigiriam ajustes no desenho dos TCs para que sua vocação de accountability democrática se realize plenamente.<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a> Há defensores qualificados dessa amplitude funcional, que veem nos TCs instituições privilegiadas para acompanhar a complexidade contemporânea da administração pública. Há também literatura administrativista crítica relevante, que aponta excessos no controle de mérito sobre escolhas administrativas dependentes de discricionariedade técnica, diálogos institucionais fora de esquadro e fragilidades dos mecanismos de controle externo sobre os próprios TCs.<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a>
Essa controvérsia substantiva está posta. E é sobre esse risco que Ackerman alerta: a amplitude excessiva do alcance decisório do integrity branch carrega risco oposto ao da captura, podendo desestabilizar as operações das autoridades politicamente responsáveis e tornar o próprio ramo de integridade alvo de vendetas politizadas. A resposta exige coordenação, calibração decisória e accountability sistêmica. Nada disso aparece na EC 139/2026.
A emenda não cria Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, embora propostas nesse sentido tramitem, sob diferentes formatos, desde as PECs 28/2007, 6/2013 e 22/2017. A última foi apresentada poucos meses antes da PEC 2/2017<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>. A coincidência temporal é eloquente: no mesmo ciclo histórico, o Congresso poderia ter dotado o sistema de coordenação nacional ou blindado a estrutura existente. Escolheu a segunda via.
A EC 139/2026 também não instituiu a criação de lei nacional de processo de contas que padronize ritos e parâmetros decisórios, não estabelece mecanismos de uniformização jurisprudencial entre as cortes, não calibra a extensão do controle de mérito sobre escolhas administrativas. Por sua vez, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/LINDB">LINDB</a>), reformada para impor parâmetros de racionalidade e segurança jurídica à atuação administrativa e ao controle externo, encontrou aplicação heterogênea no sistema.<a href="#_ftn14" name="_ftnref14">[14]</a>
Não se pretende, neste artigo, oferecer diagnóstico empírico exaustivo das dinâmicas funcionais dos TCs ou da heterogeneidade de suas práticas. O ponto é mais limitado: a EC 139/2026 reforça constitucionalmente a estrutura sob a qual a controvérsia se desenrola, sem tomar partido pela expansão regulada nem pela contenção. Apenas blinda o status quo institucional e adia o enfrentamento do dilema substantivo.
<h2>Conclusão </h2>
Em resumo: os Tribunais de Contas conquistaram em 2026 a perenidade constitucional, protegidos contra revisão estrutural e formalizados como ramo de integridade no sentido que a teoria constitucional comparada vem desenhando há mais de duas décadas. Permanecem em aberto, contudo, as perguntas centrais: quem coordena o sistema, quem uniformiza seus parâmetros decisórios e quem controla os controladores?
O constitucionalismo brasileiro tem vocação peculiar: transforma conflitos políticos em questões constitucionais sem, com isso, resolvê-los. Eleva ao texto da Constituição Federal aquilo que a política ordinária não conseguiu estabilizar e, ao fazê-lo, apenas muda a arena dos embates. A EC 139/2026 é exemplar dessa vocação. As perguntas que ela não respondeu, agora constitucionalizadas em sede de cláusula pétrea, tornaram-se mais difíceis de responder. Permanecem como questões que só a reforma constitucional federal pode endereçar e que o Congresso, no mesmo ciclo histórico em que aprovou a Essencialidade, teve oportunidade de encarar, mas escolheu adiar.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>Senado Federal. PEC que impede extinção de tribunais de contas será promulgada no dia 5. Agência Senado, 15 abr. 2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>LIMA, Flávia Santiago. O Sistema de Justiça da Constituição de 1988: velhos conhecidos, novas perspectivas analíticas. JOTA - Observatório Constitucional, 20 abr. 2024.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>ADI 5763, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 26.10.2017.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>ADI 5763, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 26.10.2017, voto do Min. Roberto Barroso.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>LIMA, Flávia Danielle Santiago; GOMES NETO, José Mário Wanderley. Autocontenção à brasileira? Revista de Investigações Constitucionais, v. 5, n. 1, 2018.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> PICKERILL, J. Mitchell. Congressional responses to judicial review. In: DEVINS, Neal; WHITTINGTON, Keith E. (orgs.). Congress and the Constitution. Durham: Duke University Press, 2005, p. 151-172.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a>ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. Harvard Law Review, v. 113, n. 3, p. 633-729, 2000, especialmente p. 693-697.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a>MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Algumas notas sobre órgãos constitucionalmente autônomos: um estudo de caso sobre os Tribunais de Contas no Brasil. Revista de Direito Administrativo, n. 223, p. 1-24, jan./mar. 2001.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> PALMA, Juliana Bonacorsi de; ROSILHO, André Janjácomo. Quem quer ser um Quarto Poder? Dinâmicas de autoconstrução em Quarto Poder no Brasil. Revista Estudos Institucionais, v. 11, n. 3, p. 1003-1033, 2025.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a>Sobre a agenda programática consolidada de reposicionamento funcional dos TCs, LIMA, Edilberto Carlos Pontes (coord.). Os Tribunais de Contas e as Políticas Públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> ; WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos Tribunais de Contas no Brasil. Tese (Doutorado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2016.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a>Sobre a agenda funcional dos TCs, SCHNEIDER RODRIGUES, Ricardo. Ativismo nos Tribunais de Contas. Revista do TCU, n. 151, 2023. Pela crítica administrativista, v.g. JORDÃO, Eduardo; PALMA, Juliana Bonacorsi. El Tribunal de Cuentas de la Unión brasilero: una institución muy peculiar. International Journal of Constitutional Law (ICON), 2023.
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a>PEC 28/2007 e PEC 6/2013 propõem Conselho Nacional dos Tribunais de Contas com atribuições disciplinares e de uniformização. A PEC 22/2017 foi apresentada poucos meses antes da PEC 2/2017, que veio a se tornar a EC 139/2026.
<a href="#_ftnref14" name="_ftn14">[14]</a>ROSILHO, André; VILLELA, Mariana (coords.). Aplicação dos novos dispositivos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pelo Tribunal de Contas da União. São Paulo: FGV Direito SP / Sociedade Brasileira de Direito Público, 2021.

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JOTA

Reforma constitucional protege os TCs da extinção, mas deixa sem resposta dilemas de coordenação, uniformização e accountability

Da ADI 5763 à EC 139/2026: deferência judicial, reação legislativa e blindagem dos Tribunais de Contas

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