Opinião e Análise

Marcelo Casseb Continentino

A temática das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) é ponto crucial no desenho institucional de qualquer Estado de Direito que se pretenda democrático. Diz respeito à ideia elementar da separação de poderes, à luz da qual cada órgão ou instituição que detenha parcela de poder deve, em seu funcionamento, limitar e ser limite ao exercício do poder dos demais órgãos ou instituições.
O desenho constitucional das CPIs, especialmente considerada a trajetória constitucional brasileira mais recente, desponta como verdadeira garantia democrática, eis que se conecta à preservação de prerrogativas das minorias políticas presentes no Poder Legislativo, que devem ser ouvidas e, de igual modo, não podem ser reprimidas pela maioria.
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Da leitura do § 3º do art. 58 de nossa Constituição Federal<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, extraem-se os requisitos, objetivos, para a válida constituição das CPI: (a) requerimento assinado por, pelo menos, um terço dos membros do Poder Legislativo; (b) prazo certo para investigação; e (c) fato determinado.
Preenchidos, deve ser deferida a solicitação pelo presidente da respectiva Casa Legislativa e instalada a CPI em conformidade com a Constituição Federal e normas regimentais. A decisão de deferimento do requerimento da CPI, em consequência, não está condicionada a qualquer outro juízo discricionário ou de conveniência por parte da presidência do Poder Legislativo.
Tentativas diversas de desvirtuamento dessa prerrogativa parlamentar de fiscalização do Poder Público, que irriga as veias estruturais da democracia brasileira, fizeram chegar ao Supremo Tribunal Federal ações em que se discutiram temas relativos aos pressupostos constitucionais de sua válida constituição e funcionamento, bem como eventual existência de prerrogativa parlamentar para provocar sua instalação.
Vale destacar, porém, o entendimento consolidado no STF de que a garantia prevista no art. 58 da Constituição estabelece um direito público subjetivo das minorias parlamentares, de modo que, uma vez preenchido os três requisitos previstos (mínimo de adesão de parlamentares; fato determinado e prazo de duração), deve ser deferido o pedido de abertura, sob pena de violar-se o direito público subjetivo do parlamentar<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Por parte do presidente da Casa Legislativa, não subsiste qualquer ponderação ou juízo de valor sobre o mérito de dar-se continuidade ou não à instalação das CPI, como se, na condição de presidente, detivesse alguma competência revisora quanto à sua conveniência. O STF, nesses termos, também decidiu inexistir qualquer poder de veto sobre sua instalação e consequente funcionamento, preenchidos os três requisitos constitucionais<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Ainda, o STF, o que é extremamente louvável e imprescindível ao cumprimento de sua missão constitucional, reconheceu que as CPI são insuscetíveis de serem barradas ou restringidas por maiorias legislativas, mesa diretora ou presidência da Casa Legislativa. Reafirmou, nesse ponto, o princípio constitucional da autonomia das CPIs e reiterou que não devem se submeter a qualquer influência ou deliberação externa, desde que, evidentemente, tenham sido validamente constituídas.
O professor e ministro Gilmar Mendes<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, citando precedentes do STF, destaca que as CPI estão vinculadas à respectiva Casa Legislativa, são “projeção orgânica do Poder Legislativo”, a “longa manus”. A consequência lógico-jurídica, portanto, é que, do ponto de vista de seus limites e poderes, a interpretação constitucional segue os mesmos parâmetros e critérios, especialmente em relação ao controle judicial dos atos das CPI.
Em linhas gerais, a jurisprudência acolhe como princípio norteador a ideia de não intervenção pelo Judiciário nos atos praticados pelas CPI. Sendo “emanações” do Legislativo, acertada a diretriz de que, não violadas normas e garantias constitucionais, qualquer dúvida ou questionamento quanto à legitimidade há de ser resolvida soberanamente no âmbito próprio das CPI. Uma espécie de matéria “interna corporis”.
Embora se concorde com as premissas gerais da jurisprudência da não intervenção (externa) no âmbito das CPI, não se pode ignorar que, não raro, identificam-se tentativas de desvio de finalidade constitucional por meio de seu uso manifestamente político. A propósito, Carlos Roberto Dutra adverte<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>:
A delimitação do conceito de fato determinado está intimamente ligada à necessidade de se constituírem balizas à atuação parlamentar, de modo a evitar o abuso de poder por parte das CPIs e destacar o campo de atuação em que o parlamento pode trilhar com liberdade e autonomia.
Para essas situações, contudo, o Poder Judiciário deve exercer um controle mais rigoroso, afastando-se da premissa geral de que os atos das CPIs seriam manifestações “interna corporis”. Estrito escrutínio há de ser a ‘regra de ouro’ da fiscalização judicial quando as evidências e as circunstâncias induzirem o uso manifestamente político das CPIs. Pois, nessa hipótese, as CPI não estarão a serviço das minorias legislativas, tampouco serão pura expressão do bom funcionamento das instituições democráticas. Antes, seu enviesamento.
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A situação é significativamente delicada, porque, em face de seus poderes investigatórios, direitos fundamentais de terceiros podem estar sob ameaça real. E se a CPI envolver a investigação de fatos relativos a outros poderes, como via de regra acontece, também o princípio da separação de poderes poderá achar-se em xeque.
Sim, o descumprimento de uma norma regimental no âmbito do funcionamento das CPI tem necessariamente impacto na separação e independência dos poderes. Uma coisa é o descumprimento de um prazo regimental para a convocação de uma sessão extraordinária do Legislativo ou aceitação de emenda parlamentar fora do prazo regimental, como também a devolução extemporânea de eventual pedido de vistas por parte de algum parlamentar. Outra coisa, bem distinta, é o descumprimento de normas regimentais que, não estritamente observadas, expõem a uma assimetria institucional a relação entre os poderes.
Portanto, diante de elementos indicativos de apropriações indevidas do mister fundamental das CPI, espera-se o olhar minucioso das instituições judiciais, para que, ao final, não se tenha maculado o bom governo nem a própria democracia.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Eis a redação do dispositivo:
“Art. 58. (...)
<ul>
<li>3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”</li>
</ul>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Nesse sentido, vide Mandado de Segurança nº 24.849, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22/06/2005):
“(...) - A instauração do inquérito parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Carta Política: (1) subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto de apuração e (3) temporariedade da comissão parlamentar de inquérito. - Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não lhe cabendo qualquer apreciação de mérito sobre o objeto da investigação parlamentar, que se revela possível, dado o seu caráter autônomo (RTJ 177/229 - RTJ 180/191-193), ainda que já instaurados, em torno dos mesmos fatos, inquéritos policiais ou processos judiciais. (...) - A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso Nacional e que, por efeito de sua intencional recusa em indicar membros para determinada comissão de inquérito parlamentar (ainda que fundada em razões de estrita conveniência político-partidária), culmine por frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalização e de investigação do comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo.  - Existe, no sistema político-jurídico brasileiro, um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, cujas prerrogativas - notadamente aquelas pertinentes ao direito de investigar - devem ser preservadas pelo Poder Judiciário, a quem incumbe proclamar o alto significado que assume, para o regime democrático, a essencialidade da proteção jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da prática republicana das instituições parlamentares.”
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Eis o teor da decisão na parte em que interessa, proferida no Mandado de Segurança nº 26441 (Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j.25/04/2007): “- A instauração de inquérito parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Lei Fundamental da República: (1) subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto da apuração legislativa e (3) temporariedade da comissão parlamentar de inquérito. Precedentes do Supremo Tribunal Federal: MS 24.831/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.
- O requisito constitucional concernente à observância de 1/3 (um terço), no mínimo, para criação de determinada CPI (CF, art. 58, § 3º), refere-se à subscrição do requerimento de instauração da investigação parlamentar, que traduz exigência a ser aferida no momento em que protocolado o pedido junto à Mesa da Casa legislativa, tanto que, "depois de sua apresentação à Mesa", consoante prescreve o próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 102, § 4º), não mais se revelará possível a retirada de qualquer assinatura.
- Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não se revestindo de legitimação constitucional o ato que busca submeter, ao Plenário da Casa legislativa, quer por intermédio de formulação de Questão de Ordem, quer mediante interposição de recurso ou utilização de qualquer outro meio regimental, a criação de qualquer comissão parlamentar de inquérito.
- A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso Nacional, que não dispõe de qualquer parcela de poder para deslocar, para o Plenário das Casas legislativas, a decisão final sobre a efetiva criação de determinada CPI, sob pena de frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalizar e de investigar o comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. - A rejeição de ato de criação de Comissão Parlamentar de Inquérito, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, ainda que por expressiva votação majoritária, proferida em sede de recurso interposto por Líder de partido político que compõe a maioria congressual, não tem o condão de justificar a frustração do direito de investigar que a própria Constituição da República outorga às minorias que atuam nas Casas do Congresso Nacional”.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 813.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> DUTRA, Carlos Roberto de Alckmin. O requisito constitucional do fato determinado para o fim de criação de Comissões Parlamentares de Inquérito. Revista da Advocacia do Poder Legislativo: v. 1, jan./dez, 2020, p. 91-114, p. 98.

Praça dos Três Poderes

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JOTA

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CPI, Judiciário e democracia

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