Opinião e Análise

Victor Marcel Pinheiro

No presente artigo, examinam-se decisões recentes do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> relativas ao controle judicial do processo legislativo. Como será visto, embora uma compreensão mais ampla do devido processo legislativo tenha sido reafirmada no julgamento de mérito da ADI 4.885 e em outros precedentes recentes, ainda prevalece, em parte da jurisprudência do Tribunal, uma leitura excessivamente restritiva do que decidido no precedente que levou ao Tema 1.120, de modo que somente regras expressas, mas não princípios constitucionais poderiam ser tutelados pela jurisdição constitucional — leitura que, além de incompatível com a própria ratio decidendi do precedente, pode comprometer a efetividade da tutela constitucional das atividades legislativas sob o paradigma democrático da Constituição Federal de 1988.
Em 11 de novembro de 2025, o Pleno do STF julgou em conjunto o mérito das ADIs 4.863, 4.885, 4.893 e 4.946<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, em que se questionava, entre outros, a Emenda Constitucional 41/2003, no ponto em que alterou o art. 40, § 15, da Constituição Federal, e instituiu o regime de previdência complementar para servidores e agentes públicos federais.
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Especialmente na ADI 4.885, alegou-se que a EC 41/2003 foi resultado de um “processo legislativo fraudulento”, uma vez que parlamentares que participaram da votação da proposta foram condenados pelo STF na Ação Penal 470 pela conduta de receberem recursos financeiros em troca de apoiarem e votarem favoravelmente matérias de interesse do governo, inclusive à que deu origem à EC 41/2003. Com isso, haveria a violação de diversas normas constitucionais, destacando-se: a soberania popular (art. 1º), princípio da moralidade (art. 37, caput) e devido processo legal (art. 5º, LV).
No caso, o Tribunal, por unanimidade, acompanhou o Relator, Ministro André Mendonça, para afastar o alegado vício de inconstitucionalidade. Nesse ponto, o Relator adotou os fundamentos do acórdão proferido nas ADIs 4.887 e 4.888, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, para entender que “O vício de corrupção da vontade do parlamentar e seu compromisso com o interesse público ofende o devido processo legislativo por    contrariar    o    princípio    da    representação democrática  e  a  moralidade que   deve,   obrigatoriamente, nortear  a  produção  de  normas  jurídicas,  a  ensejar, quando demonstrada   a   prevalência   de   interesses   individuais, a inconstitucionalidade da norma produzida em desacordo com os parâmetros constitucionais.”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Entretanto, no caso concreto, não haveria a comprovação de um número suficiente de envolvidos na prática dos ilícitos penais que pudesse alterar o resultado da votação parlamentar, pois “o número de congressistas condenados na AP nº 470 (no total de sete) não é suficiente para justificar a presunção de que todos os demais parlamentares que votaram no respectivo projeto de emenda à Constituição também estavam envolvidos nos esquemas criminosos de barganha de votos.”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> Dessa forma, entendeu-se pela constitucionalidade formal da norma impugnada.
Não se aprofundará o tema dos vícios da formação individual da vontade dos parlamentares no processo legislativo e suas consequências para a validade das leis. De todo modo, como já examinei em outro trabalho a relação entre democracia e tutela judicial do processo legislativo<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, caso exista a comprovação de uma profunda distorção no processo de tomada da decisão parlamentar, inclusive em casos de corrupção, extorsão ou outros crimes, haverá a inconstitucionalidade formal do ato legislativo resultante por violação ao devido processo legislativo, ainda que não exista uma regra expressa no texto constitucional sobre a situação em específico. Isso porque haverá a violação dos princípios constitucionais da igualdade política e da deliberação do devido processo legislativo, uma vez que agentes corruptores exercerão influência política decisiva em condições ilícitas e privilegiadas sobre o processo legislativo e os parlamentares não terão condições de formar e exprimir seu juízo sincero sobre o mérito das propostas em debate.
Essas distorções podem ocorrer não apenas no caso em que se constate a existência de uma maioria de votos fruto da prática de ilicitudes, mas quando a tomada de decisão seja influenciada por agentes externos que impactem decisivamente condutas de parlamentares com posição diferenciada no processo legislativo (por exemplo, relatores ou líderes partidários), impedindo o mínimo respeito aos princípios da igualdade política e da deliberação na tomada da decisão legislativa.
Já há alguns anos destaquei neste Observatório Constitucional<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> ao tecer comentários ao que decidido no RE 1.297.884, que deu origem ao Tema 1.120<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, que há na jurisprudência do STF diferentes dimensões do devido processo legislativo: uma dimensão regulatória (um conjunto de regras que protege direitos dos parlamentares e da sociedade em geral) e uma dimensão principiológica, pela qual o devido processo legislativo é compreendido como um conjunto não apenas de regras, mas também de princípios constitucionais que disciplinam o exercício da atividade legislativa em uma democracia representativo-deliberativa como a brasileira. A correta compreensão da ratio decidendi do acórdão que deu origem ao Tema 1.120, portanto, aponta nessa direção.
É justamente essa dimensão principiológica que é reforçada no recente julgamento do mérito da ADI 4.885, em que se reafirma a compreensão de que pode haver uma violação ao devido processo legislativo constitucional também pela violação de princípios (como o princípio democrático ou da moralidade, apontados no caso).
É também o que o Tribunal tem reiterado em casos relacionados às emendas sem pertinência temática em medidas provisórias<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> e no controle de constitucionalidade da elaboração e execução orçamentária, especialmente em relação às emendas parlamentares. Nesses casos, o Tribunal tem expressamente entendido que diversos princípios constitucionais, como a publicidade, moralidade e eficiência, condicionam a validade do processo legislativo orçamentário e, caso violados, levam à inconstitucionalidade das normas produzidas e dos eventuais atos com base nelas praticados<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>.
Ocorre que em diversos julgados em que se interpretam o que decidido no caso que levou ao Tema 1.120, há uma compreensão mais rígida do devido processo legislativo constitucional como se ele apresentasse apenas uma dimensão regulatória, ou seja, como se fosse composto apenas por regras e não também por princípios.
Apenas para citar um exemplo recente, na Rcl-MC-Ref 78.962<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> discutiu-se o acerto de decisão de primeiro grau (e do acórdão que a reformara), que determinou a realização de novas eleições para Câmara Municipal do Município de Rafael Jambeiro (BA).
Ao que consta da decisão, no caso concreto, na sessão solene que realizou a eleição da nova Mesa Diretora da Câmara Municipal, no dia 1º de janeiro de 2025: a) o Vereador mais idoso não a presidiu, b) não se admitiu a inscrição de uma chapa de Vereadores recém-empossados por intempestividade e c) as decisões procedimentais tomadas pela Presidência da Casa não foram enviadas para decisão do Plenário.
Na ação de origem, alegavam-se três ilicitudes diante desse cenário: a) violação a dispositivo expresso da Lei Orgânica do Município (art. 43, § 1º), que determina que “a posse ocorrerá em sessão solene, que se realizará independente de número, sob a  Presidência  do  Vereador  mais  idoso  dentre  os  presente”, b) violação ao art. 23 do Regimento Interno da Casa, que determina que “As chapas que concorrerão à eleição da Mesa deverão  ser  apresentadas  e  protocoladas  na  Secretaria  da Câmara Municipal até 15 (quinze) dias antes da eleição” e c) violação ao art. 41 do Regimento Interno, que prevê a possibilidade de recurso ao Plenário de decisão do Presidente da Casa que decida questão de interpretação do próprio regimento.
O STF, em juízo de delibação, entendeu pela correção da decisão de primeiro grau, com base no decidido no Tema 1.120, de modo que: a) deve haver a tutela judicial de regras expressas da Lei Orgânica Municipal (a presidência da sessão solene pelo Vereador mais idoso), b) é vedado o controle da interpretação de normas regimentais (intempestividade da inscrição das chapas) e c) deve haver a tutela de normas regimentais expressas, quando violadas (falta de envio da questão procedimental decidida pelo Presidente ao Plenário da Casa).
Esse caso revela que o Tribunal entendeu pela possibilidade de tutela judicial de regras expressas na Lei Orgânica e no Regimento Interno, mas não a interpretação dessas normas regimentais em relação ao prazo para inscrição de chapas. Ocorre que mesmo a questão do prazo para inscrição das chapas pode suscitar relevante questão à luz da Constituição Federal e dos princípios da soberania popular, da democracia representativa e da igualdade política.
Ao que se pode inferir dos elementos do caso descritos na decisão, a interpretação da norma regimental adotada pela Presidência da Casa acabou por exigir que as chapas fossem inscritas 15 dias antes da eleição com base na literalidade do art. 23 de seu Regimento Interno. Como se percebe, tal interpretação impede que novos parlamentares apresentem candidaturas à Mesa no primeiro biênio da legislatura sob o argumento de intempestividade, significando possível violação aos mencionados princípios constitucionais ao interditar que os novos parlamentares concorram a cargos de direção da Casa Legislativa em disputa com parlamentares reeleitos.
O exemplo revela que também em casos de interpretação de normas regimentais podem existir verdadeiras questões constitucionais fundadas não somente em regras, mas também em princípios do devido processo legislativo. Como se sabe, a Constituição Federal assegura amplo espaço de autonomia procedimental para as Casas Legislativas que remonta, em última análise, à preservação da separação de poderes e de suas funções institucionais, como reconhecido no precedente que deu origem ao Tema 1.120. Contudo, quando há a possibilidade de violação de normas constitucionais, tal questão não deve estar subtraída da jurisdição constitucional.
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Desse modo, é necessário que o STF se debruce sobre o significado constitucional do devido processo legislativo para se evitarem interpretações rígidas da ratio decidendi da decisão que levou ao Tema 1.120, como se apenas normas constitucionais do tipo regra fossem tuteláveis pela jurisdição constitucional.
A própria Corte, como no recente julgamento de mérito da ADI 4.885 e outros mencionados, tem reiterado a existência de princípios constitucionais que condicionam a validade das diferentes atividades legislativas. Com isso, será reforçado seu papel de tutela da Constituição Federal para que as atividades legislativas sejam realizadas por procedimentos verdadeiramente democráticos, reforçando os laços de representação política entre representantes e representados.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> ADI 4.893, Pleno, Rel. Min. André Mendonça, j. 11/11/2025.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> ADI 4.893, Pleno, Rel. Min. André Mendonça, j. 11/11/2025, p. 51.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> ADI 4.893, Pleno, Rel. Min. André Mendonça, j. 11/11/2025, pp. 55-6.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Victor Marcel Pinheiro, “Devido processo legislativo: elaboração das leis e seu controle judicial na democracia brasileira”, Rio de Janeiro, GZ Editora, 2024.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> <a href="https://www.conjur.com.br/2021-ago-28/observatorio-constitucional-sentidos-devido-processo-legislativo-julgamento-re-1297884/">https://www.conjur.com.br/2021-ago-28/observatorio-constitucional-sentidos-devido-processo-legislativo-julgamento-re-1297884/</a>
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> RE 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 14/06/2021, sendo que o enunciado do Tema 1.120 teve sua redação final definida nos embargos de declaração (RE-ED 1.297.884, Pleno, Red. p/ Acórdão, Min. Gilmar Mendes, j. 03/07/2023): “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Como exemplo recente, ADI 4863, Pleno, Rel. Min. André Mendonça, j. 11/11/2025.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Em razão do espaço aqui disponível, mencionam-se apenas excertos das ementas de dois julgados: “Constatação objetiva da ocorrência de efetiva transgressão aos postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito da gestão estatal dos recursos públicos, assim como do planejamento orçamentário e da responsabilidade na gestão fiscal” (ADPF 850, Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, j. 19/11/2022) e “O processo orçamentário, regido pela Constituição, exige atuação parlamentar regular e presencial, sendo a apresentação de emendas prerrogativa inerente ao exercício efetivo do mandato legislativo. Disso decorre a impossibilidade de parlamentares situados permanentemente no exterior influenciarem na destinação de recursos públicos por meio de emendas ao Orçamento da União. (...) Risco de deformação institucional e de comprometimento da transparência, da responsabilidade política e da integridade na alocação de recursos, especialmente diante do volume bilionário tratado por meio de emendas parlamentares” (ADPF-Refquarto 854, Pleno, Rel. Min. Flávio Dino, j. 09/02/2026.).
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Rcl-MC-Ref 78.962, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 06/08/2025.

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JOTA

Corte tem reiterado a existência de princípios constitucionais que condicionam a validade das diferentes atividades legislativas

Controle judicial do processo legislativo na jurisprudência recente do STF

Corte tem reiterado a existência de princípios constitucionais que condicionam a validade das diferentes atividades legislativas