Opinião e Análise

Celso de Barros Correia Neto

A convocação de audiência de conciliação e a realização de acordos na jurisdição constitucional estão entre as maiores inovações constitucionais dos últimos anos. Entre críticas e loas formuladas com igual entusiasmo, o tema desperta perplexidade na comunidade acadêmica e ainda carece de maior desenvolvimento em sede dogmática.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Georges Abboud aponta as vantagens do uso da autocomposição para temas complexos em contraste com as decisões tradicionais, como: (1) a definição em tempo mais razoável; (2) a solução mais plural e detalhada; (3) a possibilidade de revisão do decidido e (4) a própria natureza da consensualidade, que “é menos traumática do ponto de vista social”. A “negociabilidade é uma tendência na jurisdição constitucional e tem rendido excelentes frutos”, sintetiza o autor.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Saul Tourinho Leal<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> destaca a maneira como as soluções consensuais ressignificam a atuação da Corte Constitucional. Elas permitem que partes e julgadores estejam todos “sentados numa mesa sem lugares marcados, nem posições mais elevadas do que as de outros, [...] abrindo caminho para a construção mais humana, pessoal e sincera de soluções individualizadas”.
De outro lado, entre críticos dessa prática, Vera Karam de Chueri, Miguel Gualano de Godoy e Gabriel Fonçatti sustentam que não há fundamento na ordem jurídica brasileira para a celebração de acordos em controle concentrado de constitucionalidade, que implicariam “tornar a Constituição objeto negocial, capitaneada, institucionalmente, pelo seu guardião histórico”.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> “Não cabe conciliação no controle abstrato de constitucionalidade que analisa compatibilidade de lei com presunção de inconstitucionalidade”, sustenta Godoy.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> O Tribunal não pode ser “o avalista das modificações legislativas feitas por instituições que, às vezes, podem sequer ter participado do processo legislativo”.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Do seu emprego em ações diretas, exsurgem naturais perplexidades quanto ao seu cabimento, partícipes e efeitos. Afinal, o que se pode transacionar em processos objetivos, nos quais o que se tutela é a própria ordem constitucional e não há propriamente partes, senão legitimados? O que, concretamente se estipula nos acordos homologados pelo STF? É deles que trata este texto, numa proposta de reflexão sobre as práticas adotadas pelo Tribunal em matéria de autocomposição.
De acordo com os dados divulgados pelo Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL) do STF, foram homologados pelo Tribunal cerca de 56 acordos, entre 1º/1/2015 e a data da consulta, 12/1/2026, em diferentes matérias e classes processuais.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> Sem negar a importância da autocomposição como método de resolução de conflitos, os números são tímidos, sobretudo se comparados à quantidade de feitos decididos ano a ano pelo Tribunal. Em 2025, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal recebeu 85.201 processos e prolatou 116.170 decisões.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
A quantidade é ainda menor se considerarmos apenas os acordos homologados em controle concentrado de constitucionalidade, que são os que despertam maior atenção e perplexidade nos estudiosos do tema. Mal chegam a uma dezena, como se vê na tabela abaixo:
<table width="576">
<tbody>
<tr>
<td width="85">Processo</td>
<td width="132">Relator</td>
<td width="359">Objeto dos acordo homologado</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADI 7191</td>
<td width="132">Min. Gilmar Mendes</td>
<td width="359">Compensação das perdas do ICMS sobre combustíveis.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADI 7433</td>
<td width="132">Min. Cristiano Zanin</td>
<td width="359">Retirada da limitação de gênero do certame, com o prosseguimento das etapas do concurso.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADI 7483</td>
<td width="132">Min. Cristiano Zanin</td>
<td width="359">Retirada da limitação de gênero do certame, com o prosseguimento das etapas do concurso.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADI 7486</td>
<td width="132">Min. Dias Toffoli</td>
<td width="359">Retirada da limitação de gênero do certame, com o prosseguimento das etapas do concurso.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADI 7487</td>
<td width="132">Min. Cristiano Zanin</td>
<td width="359">Retirada da limitação de gênero do certame, com o prosseguimento das etapas do concurso.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADO 25</td>
<td width="132">Min. Gilmar Mendes</td>
<td width="359">Regulamentação da compensação de perdas de arrecadação em decorrência da desoneração das exportações do ICMS.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 165</td>
<td width="132">Min. Cristiano Zanin</td>
<td width="359">Pagamento das diferenças relativas aos Planos Econômicos Bresser, Verão e Collor II, bem como a não ressarcibilidade de diferenças referentes ao Plano Collor I.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 568</td>
<td width="132">Min. Alexandre De Moraes</td>
<td width="359">Destinação de valores ao Ministério da Saúde para custear as ações de combate à COVID-19.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 829</td>
<td width="132">Min. Ricardo Lewandowski</td>
<td width="359">Garantia do esquema vacinal completo do Estado do Rio Grande do Sul.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 854</td>
<td width="132">Min. Flávio Dino</td>
<td width="359">Homologação do plano de trabalho apresentado pelo Congresso Nacional (Transparência às emendas de relator).</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 984</td>
<td width="132">Min. Gilmar Mendes</td>
<td width="359">Encaminhamento ao Congresso Nacional, para que tome as providências cabíveis, da questão acerca do aperfeiçoamento legislativo nas Leis Complementares n. 192/2022 e n. 194/2022.</td>
</tr>
<tr>
<td width="85">ADPF 1236</td>
<td width="132">Min. Dias Toffoli</td>
<td width="359">Devolução de descontos fraudulentos em aposentadorias e pensões do INSS, com ressarcimento integral diretamente na folha de pagamento.</td>
</tr>
</tbody>
</table>
A relevância do tema não se mede apenas pela quantidade de acordos homologados. A conciliação constitucional pode representar uma via especialmente exitosa, quando o Tribunal precisa lidar com “conflitos federativos amplos e/ou persistentes, dissensos políticos profundos ou risco de ineficácia ou reação legislativa à decisão do Tribunal”, como já destacamos nesta coluna em artigo anteriormente publicado.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
Um olhar para os processos de conciliação já deflagrados no STF revela que o perfil de utilização da autocomposição é muito diferente do que se poderia inicialmente imaginar no nível puramente teórico. Alguns exemplos podem ser ilustrativos.
Na ADPF n. 165, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, apontada como primeiro acordo homologado em controle concentrado, o processo de mediação foi conduzido pela Advocacia-Geral da União. O acordo estabeleceu o valor devido e a forma de pagamento das diferenças relativas aos Planos Econômicos Bresser, Verão e Collor II, bem como previu a suspensão da ação, abrindo-se prazo para a adesão individual dos poupadores.<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>
Transcorrido o prazo, o Plenário julgou procedente a arguição para declarar a constitucionalidade de todos os quatro Planos Econômicos questionados – Bresser, Verão, Collor I e Collor II. O Tribunal entendeu que configuravam medidas legítimas de política econômica voltadas à preservação da ordem monetária, nos termos do voto do novo relator, Min. Cristiano Zanin.<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>
Nas ADIs n. 7433, de relatoria do Min. Cristiano Zanin, e n. 7.486, de relatoria do Min. Dias Toffoli, em que se impugnavam leis estaduais que restringiam a participação feminina em concursos para Polícia Militar e Corpo de Bombeiros, formalizou-se acordo para permitir o prosseguimento dos concursos públicos em andamento, sem as restrições de gênero previstas nas leis estaduais, cujos efeitos foram suspensos em decorrência do deferimento de medida cautelar.
Na ADO 25, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, a avença deu cumprimento à própria decisão de mérito anteriormente prolatada pelo Plenário do Tribunal, que havia declarado a omissão inconstitucional do Congresso Nacional quanto à edição da lei complementar prevista no art. 91 do ADCT para definir o montante, os critérios, os prazos e as condições que deveriam ser atendidas para compensar as perdas estaduais decorrentes de alterações normativas voltadas à desoneração das exportações.
A conciliação incluiu todos os estados e o Distrito Federal e viabilizou a elaboração de uma minuta de projeto de lei complementar com os pontos de consenso, que resultou na Lei Complementar n. 176, de 29 de dezembro de 2020, hoje vigente.
Em mais duas oportunidades o processo de conciliação debateu uma saída legislativa para a controvérsia constitucional: o caso ICMS-combustível (ADPF n. 984 e ADI n. 7.191) e o marco temporal (ADC n. 87 e das ADIs n. 7.582, n. 7.583 e n. 7.586).
No primeiro, União e estados estavam em lados opostos. Discutia-se na ADPF n. 984 e na ADI n. 7.191, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, a validade das alterações promovidas pelas Leis Complementares n. 192 e n. 194, de 2022, na sistemática de recolhimento do imposto e seus impactos na arrecadação estadual. Adotou-se o caminho consensual entre os entes federados na forma de uma proposta de alteração legislativa.
O acordo celebrado foi homologado por unanimidade no Plenário do STF e o Projeto de Lei Complementar n. 136/2023, apresentado pela União, deu origem à Lei Complementar n. 201, de 24 de outubro de 2023, atualmente em vigor. Em seguida, o relator das ações determinou seu arquivamento.
No segundo caso, certamente o mais polêmico deles, estava em disputa a constitucionalidade da Lei n. 14.701/2023, que regulamenta o art. 231 da Constituição Federal, para dispor sobre o reconhecimento, a demarcação, o uso e a gestão de terras indígenas. Entre os dispositivos questionados, inclui-se a regra do art. 4º da referida lei, que estabelece como requisito para demarcação como “terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas brasileiros” a ocupação pela comunidade indígena na data da promulgação da Constituição Federal, salvo o caso de renitente esbulho devidamente comprovado.
Dessa vez, o Plenário do Tribunal “homologou o produto da Comissão Especial, tomando em consideração como uma interpretação possível na exegese constitucional [...], bem ainda envio ao Parlamento federal para que sejam adotadas as providências que entender cabíveis”. Não obstante, prosseguiu com o julgamento do mérito das ações diretas, que declarou por maioria a inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Lei n. 14.701/2023, inclusive a regra do seu art. 4º.
Os acordos também podem se celebrados na sistemática da repercussão geral. Um bom exemplo está na autocomposição realizada no RE 1.366.243, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, tema 1.234. No recurso, discutia-se a legitimidade passiva da União nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos não incorporados na política pública do SUS, mas com registro na Anvisa. Foram homologados parcialmente três acordos interfederativos sobre competência, definição de medicamentos não incorporados e repartição da responsabilidade pelo custeio, além da criação de uma plataforma virtual para reunir as informações disponíveis sobre o tema.
Além da homologação, o Plenário negou provimento ao recurso extraordinário e aprovou a Súmula vinculante 60, a qual determina a observância dos três acordos interfederativos (e seus fluxos) para o pedido e a análise administrativos de fármacos na rede pública de saúde, a judicialização do caso, bem ainda seus desdobramentos (administrativos e jurisdicionais).<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>
Em nenhum desses casos concretos, parece-nos que a constitucionalidade de ato normativo em si tenha sido objeto de transação nem se mitigou o respeito à Constituição Federal. Na prática, os acordos foram utilizados para preservar a eficácia das normas constitucionais e a autoridade do Tribunal, diante de omissões recalcitrantes, impasses entre Poderes e reações legislativas. Não impediram a prolação de ulterior decisão a respeito da (in)constitucionalidade do ato normativo impugnado, tampouco vincularam o próprio Tribunal.
Seu uso é indicativo da dimensão dos desafios e das expectativas que recaem sobre as Cortes Constitucionais e dificilmente se resolve por simples silogismo entre o texto da lei e o da Constituição. Reclamam frequentemente concertações entre Poderes e atuação coordenadas entre diferentes órgãos e níveis da federação.
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Mesmo quando não logram consensos, as mesas de conciliação agregam informações importantes para a tomada de decisão. Possibilitam aos relatores e gabinetes conhecer melhor a realidade dos interesses, dramas e conflitos subjacentes às disputas constitucionais. São um passo adiante no processo de inclusão, legitimação e diálogo de que também fazem parte os amici curiae e as audiências públicas, institutos particularmente importantes para lidar com conflitos estruturais, levados ao Tribunal com cada vez mais frequência.
A construção de acordos, inclusive quando combinada com soluções adjudicatórias, acrescenta assim mais um instrumento ao ferramental jurídico-processual do STF, especialmente útil para enfrentar casos complexos. Representa também um novo caminho para enxergar a realidade concreta de uma sociedade complexa, conflitiva e plural que continua a depositar no texto da Constituição sua grande esperança.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Cf. CABRAL, Trícia Navarro Xavier, Os avanços da consensualidade no Supremo: uma corte multiportas. Consultor Jurídico, disponível em: <a href="https://www.conjur.com.br/2024-abr-15/os-avancos-da-consensualidade-no-supremo-uma-corte-multiportas/">https://www.conjur.com.br/2024-abr-15/os-avancos-da-consensualidade-no-supremo-uma-corte-multiportas/</a>; VERAS, Diego Viegas, Métodos Autocompositivos e Governança Colaborativa na Solução de Conflitos pelo Supremo Tribunal Federal, Dissertação (Metrado em Direito e Poder Judiciário).,Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM). Brasília, 2024, disponível em: <a href="https://bdjur.stj.jus.br/jspui/handle/2011/194969">https://bdjur.stj.jus.br/jspui/handle/2011/194969</a> ; CAMARGO, Felipe Costa de A. Jurisdição constitucional e acordos no controle abstrato. 2023. Dissertação (Mestrado em Mestrado e Doutorado em Direito) - Centro Universitário de Brasília.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> ABBOUD, Georges. Acordos no STF. São Paulo: Thompson Reuters, 2025, p. 31. Do mesmo autor, ver também: ABBOUD, Georges. Acordos no Supremo Tribunal Federal são bons, e eu posso provar, Diálogos Constitucionais, Consultor Jurídico, Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-ago-27/acordos-no-stf-sao-bons-e-eu-posso-provar/;
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> LEAL, Saul Tourinho, Mediações e conciliações no STF. DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro (org.). Inovações no sistema de justiça: meios alternativos de resolução de conflitos, justiça multiportas e iniciativas para a redução da litigiosidade, São Paulo, 2022, p. 855-879.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> CHUEIRI, Vera Karam de; GODOY, Miguel Gualano de; FONÇATTI, Gabriel Martins. Conciliações no STF para além da normatividade: entendendo a constituição negocial; mobilizando a constituição radical. Revista Direito e Práxis, v. 16, p. 1-23, 2025.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> GODOY, Miguel Gualano de; SANTANA, Carolina Ribeiro. STF: Guardião ou porteiro da
constituição? JOTA. 02 set. 2024. Disponível em: <a href="https://www.jota.info/stf/supra/stf-guardiao-ou-porteiro-da-constituicao">https://www.jota.info/stf/supra/stf-guardiao-ou-porteiro-da-constituicao</a>
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> GODOY, Miguel Gualano de. O Supremo contra o processo constitucional: decisões monocráticas, transação da constitucionalidade e o silêncio do Plenário. Revista Direito e Praxis, v. 12, n. 2, 2021.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Ver: <a href="https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&amp;pagina=apresentacao">https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&amp;pagina=apresentacao</a>
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Discurso de do Ministro do Edson Fachin, proferido por ocasião do encerramento do ano judiciário de 2025. Disponível em: <a href="https://noticias-stf-wp-prd.s3.sa-east-1.amazonaws.com/wp-content/uploads/wpallimport/uploads/2025/12/19130456/Encerramento-do-Ano-Judiciario-2025-MEF.pdf">https://noticias-stf-wp-prd.s3.sa-east-1.amazonaws.com/wp-content/uploads/wpallimport/uploads/2025/12/19130456/Encerramento-do-Ano-Judiciario-2025-MEF.pdf</a>
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> CORREIA NETO, Celso. Acordos na jurisdição constitucional. Jota, 25 jan. 2025. Disponível: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/acordos-na-jurisdicao-constitucional.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 165, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em Sessão Virtual de 22/05/2020 a 28/05/2020.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 165, rel. Min. Cristiano Zanin, Tribunal Pleno, julgado em 26/05/2025.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 1366243, relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/2024.

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