Opinião e Análise

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Victor Marcel Pinheiro

Nina Pinheiro Pencak

O mês de setembro foi marcado por dois grandes marcos jurídicos aparentemente não relacionados: a LC 236/2026, que realizou profundas modificações no Código Tributário Nacional, e o julgamento da ADI 7495<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, que uniformizou o regime jurídico de fruição da licença-maternidade. Contudo, como será brevemente analisado, ambos os eventos apontam para a necessidade de se retomar a discussão acerca dos sujeitos vinculados pelas decisões do STF proferidas em controle de constitucionalidade.
Com a Lei Complementar 236/2026, o CTN passou a estabelecer que “o trânsito em julgado da decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça com efeito vinculante no âmbito judicial vinculará também a administração tributária”, cabendo à Fazenda Pública a elaboração de um parecer jurídico que “dará publicidade ao fato” e suas consequências para a Administração (art. 194-A, caput, e § 1º).
Além disso, a Lei Complementar determinou que as referidas decisões devem também ser observadas no âmbito do processo administrativo fiscal (art. 208-G). Trata-se de importante medida de uniformização do tratamento a ser conferido pelos entes federativos às decisões vinculantes do STF e do STJ.
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A referida Lei Complementar foi fruto de anteprojeto elaborado pela Comissão de Juristas instituída em ato conjunto do presidente do Senado Federal, senador Rodrigo Pacheco, e do presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro Luiz Fux, tendo sido presidida pela ministra Regina Helena Costa<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
O anteprojeto foi relatado pelo relator da Subcomissão de Processo Tributário, professor Marcus Lívio Gomes, e, nos termos da sua Exposição de Motivos, no ponto acima destacado, o objetivo era evitar que, após cada decisão em sede de repercussão geral, fossem ajuizadas ações de controle abstrato de constitucionalidade com a única finalidade de vincular a Administração dos demais entes federativos não envolvidos na decisão do controle concreto.
Segundo a Comissão, por exemplo, quando uma lei estadual é declarada inconstitucional em Recurso Extraordinário com repercussão geral, o “litígio tributário resolvido em definitivo pela mais alta Corte do país dá azo a, pelo menos, 27 novas ações de controle de constitucionalidade (uma para cada ente federado)”. Importa destacar que a Administração tributária dos entes possui o dever de efetuar lançamentos a fim de constituir os créditos tributários (art. 142, do CTN). É, portanto, imprescindível a sua expressa vinculação às decisões de inconstitucionalidade das leis tributárias para que cobranças inconstitucionais não sejam veiculadas.
Ainda nos termos da Exposição de Motivos, a medida proposta e aprovada em suas linhas gerais pelo Congresso Nacional “constitui um avanço, não só em matéria de redução do contencioso judicial tributário, como especialmente em termos de consolidação da teoria de precedentes brasileiros”, uma vez que vincularia a administração tributária brasileira em todos os níveis da federação.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Como já sustentamos<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, a vinculação da Administração Pública às razões de decidir de decisões em controle de constitucionalidade decorre da própria Constituição, sobretudo com as alterações da Emenda Constitucional 3/1993 e da Emenda Constitucional 45/2004<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Em âmbito legal, no entanto, os arts. 926 e 927 do CPC/2015 trataram apenas da vinculação do Poder Judiciário, suscitando algumas dúvidas sobre se os órgãos dos Poderes Executivos estariam vinculados às decisões em sede de controle concreto de constitucionalidade.
O nosso modelo de precedentes impõe vinculação em sentido forte, em que os tribunais devem seguir as razões de decidir (rationes decidendi) do precedente ou, de modo adequado e suficientemente justificado, realizar o distinguishing entre ele e o caso presente. Com base na isonomia e segurança jurídica, defendemos, então, que vincular o Poder Judiciário é, ainda que de maneira implícita, vincular a todos os jurisdicionados, inclusive a Administração Pública, pois, em um Estado de direito, não pode haver um ordenamento jurídico vigente para o Poder Judiciário e outro para a Administração para fins de tutela de uma mesma situação jurídica<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
Veio em boa hora, portanto, a mudança do CTN para reforçar o que já decorria do sistema jurídico brasileiro: uma vez adotada uma decisão vinculante perante as instâncias do Poder Judiciário, ela deve ser respeitada e seguida pela Administração Pública e pelos agentes privados por ela afetadas.
Assim, fica reforçado o entendimento de que as razões de decidir de precedentes do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal vinculam a Administração Pública. Cabe destacar que o art. 208-G do CTN apresenta uma lista exemplificativa de decisões que devem vincular a Administração, o que fica claro pela utilização do termo “inclusive”<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>. Fica reconhecido, portanto, que há outras decisões vinculantes, como as enumeradas no art. 927 do Código de Processo Civil. Além disso, ainda que o § 2º do dispositivo do CTN tenha feito referência apenas aos fundamentos determinantes das “súmulas”, por força da Constituição, o efeito vinculante recai sobre as rationes decidendi de todos os precedentes.
Defendemos – novamente, antes mesmo já da Lei Complementar 236/2026 – que toda a Administração Pública – tributária e não tributária – deve estar vinculada às decisões de controle de constitucionalidade proferidas pelo STF. E é nisso que fundamentamos a relação entre a alteração do CTN e a ADI 7495.
Como mencionado, também em setembro, o Supremo Tribunal Federal encerrou o importante julgamento da ADI 7495, a respeito da igualação dos prazos de licença-maternidade para as servidoras públicas federais e empregadas celetistas<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>. Ainda que não se tenha a publicação do inteiro teor do acórdão, conforme seu dispositivo decisório foi declarada a inconstitucionalidade da diferenciação de regimes jurídicos de fruição da licença-maternidade com base no tipo de vínculo jurídico da gestante ou adotante (como exemplos, estatutário, celetista ou temporário), tendo em vista o direito e dever fundamentais de proteção da maternidade, da família, da criança e do adolescente (arts. 6º, 203, inciso I, 226 e 227, todos da Constituição Federal).
É interessante, entretanto, destacar que, antes desse julgamento, o STF já havia firmado entendimento vinculante em, ao menos, dois recursos julgados com repercussão geral – RE 778.889 (Tema 782)<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> e RE 842.844 (Tema 542)<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a> – equiparando as licenças entre gestante e adotante, bem como a todas as servidoras “independentemente do regime jurídico aplicável, se contratual ou administrativo, ainda que ocupe cargo em comissão ou seja contratada por tempo determinado”.
No entanto, por uma suposta ausência de vinculação da Administração às decisões em sede de repercussão geral, a PGR entendeu ser necessária a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade contra as leis de todos os estados, bem como do Distrito Federal, e, ainda, da ADI 7495, que questiona a existência de disparidades nas licenças estabelecidas pela CLT, nos regimes dos agentes públicos federais e das Forças Armadas.
Na petição inicial da ADI 7495, a Procuradoria reconhece a existência das referidas decisões vinculantes em repercussão geral, mas pontua que “em relação aos aludidos acórdãos proferidos em sede de recurso extraordinário, conquanto sejam os provimentos de observância cogente pelos órgãos do Poder Judiciário por constituírem paradigma de repercussão geral, não vinculam a atuação dos órgãos da administração pública, mormente quando permanecerem em vigor leis disciplinadoras da matéria em sentido diverso, como é o caso dos dispositivos normativos questionados nesta ação direta”.<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>
Diante desse cenário, é natural que se questione, como já feito anteriormente<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>, se seriam necessárias, no limite, 5.570 ADPFs no STF ou ADIs perante os Tribunais de Justiça para que também as Administrações Públicas municipais reconheçam o direito de suas servidoras e servidores usufruírem da licença maternidade ou adotante nos termos fixados pelo STF. A resposta é, logicamente, negativa.
Como acima destacado, a Administração Pública brasileira, em todas as suas esferas federativas e – acrescentamos – em todos os âmbitos materiais de suas atividades está vinculada aos entendimentos vinculantes adotados pelos tribunais brasileiros. A recente reforma do CTN pela Lei Complementar 236/2026 aponta nessa direção, mas ela não deve ser interpretada a contrario sensu no sentido de que somente no âmbito tributário haveria vinculação da Administração Pública.
Em que pese ser muito positiva a alteração no CTN, o Congresso Nacional perdeu a oportunidade de alterar a legislação processual para, de uma vez por todas, extirpar quaisquer dúvidas sobre os efeitos dos precedentes vinculantes para a Administração de todos os entes federativos.
Mais uma vez, com base nos dispositivos constitucionais que impõem efeitos vinculantes às decisões em controle abstrato e aos recursos extraordinários com repercussão geral após a Emenda Constitucional 45/2004, na isonomia e na segurança jurídica, defendemos que as novas normas do CTN devem servir como parâmetro de reforço interpretativo do sistema brasileiro de precedentes.
Com isso, haverá não só a redução do número de ações de controle abstrato de constitucionalidade ou ações individuais em controle concreto em que se pleiteia o reconhecimento de direitos e situações jurídicas já pacificadas em precedentes vinculantes, mas – especialmente – uma mudança de cultura e prática da Administração Pública brasileira centrada na concretização da Constituição e dos direitos fundamentais dos administrados.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Como já bem examinado em coluna deste Observatório Constitucional por Manuellita Hermes e Júlia Silveira Nunes Costa: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/direito-das-mulheres-resgata-a-vocacao-da-jurisdicao-constitucional-do-stf">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/direito-das-mulheres-resgata-a-vocacao-da-jurisdicao-constitucional-do-stf</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> ATS 1/2022, disponível em: <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9087234&amp;ts=1671478755198&amp;disposition=inline">https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9087234&amp;ts=1671478755198&amp;disposition=inline</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Avulso do Projeto de Lei Complementar 124/2022, p. 20-1.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Nina Pinheiro Pencak, “Direito tributário e controle de constitucionalidade: o STF como intérprete da Constituição tributária à luz do sistema de precedentes”, Tese de doutorado apresentada à Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 2025.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Para o histórico dessas inovações constitucionais com foco no efeito vinculante, ver Roger Stiefelmann Leal, “O efeito vinculante na jurisdição constitucional”, São Paulo, Saraiva, 2006.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Victor Marcel Pinheiro, “Decisões vinculantes do STF: a cultura de precedentes”, São Paulo, Almedina, 2020, pp. 206-210.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> “Art. 208-G. No âmbito do processo administrativo fiscal, têm efeito vinculante
I – pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça com efeito vinculante no âmbito judicial, inclusive:    (...).”.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> STF, Pleno, ADI 7.495, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23/09/2026.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Tesa do Tema 782: “Os prazos da licença adotante não podem ser inferiores aos prazos da licença gestante, o mesmo valendo para as respectivas prorrogações. Em relação à licença adotante, não é possível fixar prazos diversos em função da idade da criança adotada.” (STF, Pleno, RE 778.889, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 10/03/2016).
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> Tese do Tema 542: “A trabalhadora gestante tem direito ao gozo de licença-maternidade e à estabilidade provisória, independentemente do regime jurídico aplicável, se contratual ou administrativo, ainda que ocupe cargo em comissão ou seja contratada por tempo determinado.” (STF, Pleno, RE 842.844, Rel. Min. Luiz Fux, j. 05/10/2023).
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> Petição Inicial, ADI 7.495, p. 13.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> Nina Pinheiro Pencak, “A repercussão geral em matéria tributária e a vinculação da Administração Pública”, Jota, 04/06/2021: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-repercussao-geral-em-materia-tributaria-e-a-vinculacao-da-administracao-publica">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-repercussao-geral-em-materia-tributaria-e-a-vinculacao-da-administracao-publica</a>

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A vinculação da Administração Pública em nosso sistema de precedentes

A alteração no CTN e a decisão do STF que equiparou a licença-maternidade

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