Opinião e Análise

Cássio Casagrande

<blockquote class="jota-article__quote">
“A decomposição partidária foi o solo que favoreceu a germinação do mata-pau fascista, que terminou por enlaçar e asfixiar o tronco democrático. Isto representa uma advertência ao Brasil, que se inicia na vida dos partidos constitucionais”.
<footer class="jota-article__quote-cite">Afonso Arinos de Melo Franco, História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil.</footer>
</blockquote>
O dia da votação do primeiro turno das eleições presidenciais está se aproximando e boa parte dos eleitores se pergunta se é possível que um candidato sem as mínimas condições intelectuais, psicológicas e morais possa, eventualmente, arrebatar a presidência. Caso isso venha a se passar, é o caso de alertar, como nos filmes americanos de astronautas em apuros: “Brasília, we have a problem” - piada que descaradamente plagio da revista <a href="https://www.economist.com/leaders/2018/08/11/the-danger-posed-by-jair-bolsonaro" target="_blank" rel="noopener">“The Economist”</a>, a bíblia fascicular do liberalismo inglês, que originalmente a formulou em sua edição de 11 de agosto.
Ou, em termos mais sérios: na ocorrência de semelhante infortúnio, deveremos questionar se nosso constitucionalismo está com algum defeito de fábrica ou de fadiga de material. E, ao que me parece, uma das questões centrais sobre esse problema está relacionada ao nosso modelo de presidencialismo: trata-se, a meu ver, de um defeito de fábrica, agravado pela fadiga de material.
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Na semana passada, na <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/o-mundo-fora-dos-autos/por-que-o-presidencialismo-pode-levar-broncos-ao-poder-24092018" target="_blank" rel="noopener">primeira parte deste artigo</a>, conversei com o leitor do JOTA sobre como o presidencialismo surgiu nos EUA e de que forma os americanos desenvolveram um sistema eleitoral no qual, ao mesmo tempo em que se garantia uma ampla participação do eleitorado no processo de escolha do presidente, criavam-se certos mecanismos para evitar que outsiders, aventureiros e arrivistas chegassem à presidência. Destaquei como, além do colégio eleitoral, o sistema partidário, apesar de não ter sido previsto na Constituição, acabou se tornando um dos mais importantes “filtros” institucionais da democracia americana, para equilibrar eventuais erros da maioria (metaforicamente, o “espelho”, o reflexo da vontade do eleitor).
Hoje vou abordar como o presidencialismo foi transplantado do constitucionalismo americano para o Brasil, sem que se tenha pensado, aqui, ao longo de nossa acidentada trajetória constitucional, em um eficaz sistema de filtros capaz de dar equilíbrio e alguma racionalidade aos mecanismos de participação democrática do eleitorado.
<blockquote class="jota-article__eye">Não costumamos pensar em partidos políticos como algo importante no Direito Constitucional.</blockquote>
Alguns até acreditam que normas sobre partidos políticos não são, de fato, constitucionais e poderiam figurar apenas nas leis ordinárias. Todavia, ainda que não constem da Constituição, as normas que disciplinam os partidos políticos são materialmente constitucionais, pois estão relacionados às formas de acesso e controle do poder. Perceba o leitor que o assunto, em geral, sequer é examinado com profundidade pelos nossos constitucionalistas em seus manuais. A rara exceção foi o Professor Afonso Arinos de Melo Franco, que escreveu importante obra sobre o assunto, de onde foi extraída a epígrafe deste artigo.
Quando o Brasil adotou o regime republicano na Constituição de 1891, foram trasladadas para nosso país, em linhas gerais, sob a influência de Rui Barbosa, as instituições políticas da Constituição da Filadélfia, com algumas adaptações. Assim, o Brasil saiu do modelo constitucional monárquico de influência europeia para o modelo americano: república, federalismo, presidencialismo, congresso bicameral, jurisdição constitucional, checks and balances. Claro que essa transposição pura e simples de um figurino institucional estrangeiro para uma realidade política nacional com substrato cultural distinto apresenta uma série de problemas. Alexis de Tocqueville já o percebera em meados do século XIX, ao constatar a esterilidade da adoção de uma constituição “norte-americana” no México.
<blockquote class="jota-article__eye">O Brasil trouxe do sistema americano o presidencialismo, porém, ao contrário do que ocorria nos EUA, ele foi “descolado” do federalismo.</blockquote>
Ou seja, não se procurou dar, na eleição presidencial, peso eleitoral distinto aos estados, de acordo com sua população, que é a razão fundamental da existência do colégio eleitoral nos EUA. Isso ficou restrito, apenas, ao Senado, como igualmente ocorre em terras norte-americanas. Essa decisão, em si, não seria um problema, pois o critério “one man, one vote” é indiscutivelmente mais democrático e próximo ao ideal jeffersoniano de “espelho”, como vimos no artigo anterior. Mas ele tem a sua falha, porque permite que candidatos pouco afeitos ao sistema político, sem experiência alguma e desvinculados de compromissos federativos possam alcançar o poder apelando diretamente às massas, facilitando a vida de demagogos, autoritários e populistas (preocupação que era central ao pensamento político hamiltoniano, como também já visto no texto da semana passada).
Essa falha foi agravada, ainda mais, pela inexistência, na República Velha, de partidos políticos nacionais, que pudessem fazer as vezes de “filtro”, como passou a ocorrer nos Estados Unidos desde a década de 1830 (vide artigo anterior). Como é sabido, no período que vai da inauguração da República até a Revolução de 1930, os partidos políticos eram estaduais e tinham pouca significação institucional, porque os postulantes à presidência não precisavam deles para lançar sua candidatura. Mas o sistema acabou encontrando uma solução para resolver o problema do “filtro”: na prática, os candidatos à presidência eram escolhidos em um pacto entre os chefes do executivo dos Estados da federação mais importantes e economicamente pujantes.
<blockquote class="jota-article__eye">Surgiu assim a “política dos governadores” e, como consequência dela, a “política do café-com-leite”, já que Minas e São Paulo eram os grandes fiadores do pacto presidencial.</blockquote>
Ocorre que como esse filtro da “política dos governadores” não era institucionalizado, ele acabou trazendo sérios prejuízos à dimensão democrática do pleito presidencial. Como as candidaturas eram decididas pelos governadores estaduais, que sob o sistema oligárquico coronelista da República Velha detinham grande controle sobre os chefetes locais, as eleições “de bico de pena” não passavam de grotescas manipulações de atas eleitorais para confirmar as decisões dos governadores.
E, mais problemático ainda, na trajetória constitucional do Brasil inaugurada em 1891, o Presidente da República recebeu “poderes imperiais” muito mais amplos do que os conferidos ao congênere americano, podendo declarar estado de sítio em caráter quase permanente, com poderes formais de intervenção sobre os Estados da federação e informais de enfrentamento e contenção do STF. Um arguto brasilianista inglês que viveu aqui neste período como cônsul de seu país, Ernest Hambloch, viria a escrever um clássico sobre o presidencialismo brasileiro, cujo título, emblematicamente, resumia a obra: “Sua Majestade, o Presidente do Brasil”. Nela, observa: “O primeiro presidente constitucional do Brasil dissolveu o Congresso e declarou um estado de sítio. Todos os presidentes brasileiros subsequentes, com duas exceções, prestaram-lhe homenagem da mais sincera adulação, imitando-o. Mas não chegaram à medida inconstitucional de dissolver o Congresso. A prática tornou-se perfeita. Eles tinham empregado o estado de sítio sem dúvida e hesitação - e caminharam em direção ao despotismo, com a aprovação servil do Congresso.” Além disto, destaca Hambloch como a possibilidade de impeachment, como instrumento de checks and balances, era, naquele período, nula.
<blockquote class="jota-article__eye">Ou seja, estavam plantadas na República Velha as sementes da crise do presidencialismo brasileiro: a inexistência de controle partidário ou federativo sobre os candidatos e a concessão de demasiados poderes, sem contrapesos correspondentes, à autoridade presidencial.</blockquote>
O sistema constitucional e político da República Velha, em razão de suas contradições, entrou em colapso com a Revolução de 30. A “Era Vargas” corresponde a um período em que se sucedem um governo provisório (1930-34), um regime constitucional breve (1934-37) e a ditadura autoritária do Estado Novo (1937-1945). Nesse período, embora a ideia de consolidação de instituições nacionais constituísse um dos fundamentos do pensamento político dominante, especialmente após o golpe estadonovista, não houve o desenvolvimento de mecanismos constitucionais de “filtros”, por motivos óbvios, já que nestes longos quinze anos prevaleceu o estado de exceção, com o breve interregno da Constituição de 1934, que sequer chegou a deitar raízes e que, também, de qualquer modo, não rompia com a Constituição anterior no que diz respeito ao modelo de presidencialismo. O governo de fato de Vargas, aliás, só iria agravar o problema do presidencialismo imperial, à medida em que o seu poder pessoal fixava na cultura política do país a importância da liderança carismática e do culto à personalidade.
Com a deposição de Vargas em 1945 e a convocação de uma assembleia constituinte democrática, os partidos políticos começam finalmente a ser objeto de atenção em nosso direito constitucional. A Carta de 1946, pela primeira, vez alude a partidos políticos nacionais, ao tratar de sua representação nos cargos de direção do Congresso Nacional. E, assim, muito tardiamente, começam a surgir legendas verdadeiramente supraregionais como PTB, UDN e PSD. Mas a sua subsequente institucionalização foi muito incipiente, já que não se organizou um modelo de convenções partidárias ou eleições primárias, de modo que as legendas eram administradas por alianças de caciques políticos estaduais, pouco contribuindo para o aparecimento de lideranças verdadeiramente nacionais.
<blockquote class="jota-article__eye">Esse novo sistema, que de alguma forma replicava as contradições do modelo federativo da primeira Constituição republicana, não impediu a eleição surpreendente de um aventureiro como Jânio Quadros.</blockquote>
Político carismático e imprevisível, embora tenha reunido uma federação de partidos pequenos e até mesmo a UDN em torno de sua candidatura, desprezava a vida partidária e os compromissos políticos, preferindo valer-se da sustentação de tipo messiânico como o “Movimento Popular Jânio Quadros”. Eleito com base em discurso moralizante anticorrupção, renunciou com sete meses de mandato, ao que parece, em ato tresloucado que aparentava ser uma tentativa de apelar às massas para promover um governo cesarista, trama delirante que, embora não consumada naquele momento devido aos caprichos da história, lançou o país em uma crise permanente que desataria no golpe de estado de 1964. Mostravam-se aí, em sua plenitude, os riscos do presidencialismo brasileiro.
O regime militar, evidentemente, em razão de sua natureza autoritária, em nada contribuiu para o aperfeiçoamento do presidencialismo brasileiro. Ao contrário, o poder executivo continuou a assomar autoridade em face do legislativo e do judiciário, especialmente em decorrência dos atos de exceção que determinavam cassações nestes poderes e ignoravam o sistema de checks and balances que estava na matriz do modelo constitucional brasileiro inspirado na Constituição da Filadélfia. Além disto, a imposição de um sistema bipartidário artificial (ARENA e MDB), sem representação funcional de classes sociais, interrompia o incipiente experimento, ainda que frágil e acidentado, dos partidos políticos surgidos com o fim da Era Vargas.
Veio a redemocratização, culminada na Constituição de 1988 e, infelizmente, o sistema presidencial não sofreu reconfiguração profunda, nem no que diz respeito às formas de escolha e seleção dos candidatos, nem em uma maior contenção do poder presidencial, embora, é claro, tenha havido um certo reequilíbrio pelo resgate da independência dos poderes legislativos e judiciário. No que diz respeito ao primeiro ponto, apesar de introduzida e consagrada a ampla liberdade partidária, com a flexibilização de regras para criação e funcionamento dos partidos políticos, restou evidenciada a fragilidade do novo sistema já na primeira eleição presidencial. Fernando Collor, governador de Alagoas, candidato claramente outsider ao sistema político, um quase desconhecido na política nacional, lança-se na aventura da disputa eleitoral por uma legenda de aluguel, o PRN. Pregando um pretenso discurso moralizador e anticorrupção à la Jânio, apelando diretamente às massas (“os descamisados”) e mostrando pouca deferência ao poder legislativo, Collor é eleito, mas não consegue se sustentar quando se vê enredado em nebulosas transações e acusações de corrupção que envolviam desvio milionários patrocinados por seu tesoureiro de campanha.
<blockquote class="jota-article__eye">Entra em cena, então, pela primeira vez em nossa história, o mecanismo institucional do impeachment.</blockquote>
Muito embora, para alguns, o afastamento constitucional tenha sido uma mostra de “vitalidade” da democracia brasileira (já que o governo de Collor era altamente impopular e grandes manifestações de rua apoiavam o seu afastamento), a verdade é que o sucesso do impeachment escondia a grande falha do sistema presidencial brasileiro: Collor não reunia as mínimas condições para o exercício da presidência e, portanto, deveria ter sido barrado antes da eleição por um sistema partidário eficaz.
Como lembrava Paulo Brossard em sua clássica obra sobre o tema, o “impeachment é como canhão de museu, está ali para impressionar, mas não para ser usado.” Eu, de minha parte, diria que o impeachment é como a bomba nuclear, ele é útil pelo seu efeito de dissuasão, porém não deve ser usado porque seus efeitos são devastadores. O hábil político Itamar Franco soube, no entanto, desfechar a crise do impedimento de Collor com razoável sucesso, levando o país ao porto seguro das próximas eleições, estabilizando a crise inflacionária e fazendo, inclusive, o sucessor.
Seguiu-se, então, aquele que foi talvez o período de maior estabilidade e sucesso do presidencialismo democrático brasileiro, que corresponde aos mandatos duplos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Não há dúvida de que isso se deveu em grande parte ao fato de que começou a se formar, de forma incipiente, mas consistente, um natural bipartidarismo, já que, embora formalmente o país esteja organizado sob sistema pluripartidário, PSDB e PT principiaram espontaneamente a fomentar um saudável processo de polarização e catalisação das demais agremiações políticas, criando o “filtro” que faltava ao sistema presidencial brasileiro.
Esse processo, que parecia alvissareiro para a estabilidade do presidencialismo democrático, surpreendentemente começou a desmoronar quando lideranças inconsequentes de ambas as agremiações passaram a ver no processo de impeachment a bomba nuclear que poderia aniquilar o adversário, sem perceber que ela colocaria em risco a sobrevivência do próprio sistema. A oposição petista a FHC e a oposição peessedebista a Lula tentaram, sem sucesso, desencadear processos de impeachment.
As turbulências da sucessão do governo Lula, com uma candidata improvisada, sem identidade ou liderança partidárias e apontada por um ‘dedaço’ do presidente, seriam agravadas ainda mais com a inabilidade de Dilma Rousseff em responder adequadamente aos protestos de rua de 2013, os quais acabaram desarranjando também o outro partido que conferia estabilidade ao sistema, quando este se aliou a um movimento popular difusamente autoritário para detonar mais uma bomba atômica do impeachment, cujos efeitos, desta vez, seriam devastadores para todo o establishment político.
Some-se a isso o fato de que um dos corretivos para estabilizar o sistema partidário no país, a lei aprovada pelo Congresso que criou cláusula de barreira para evitar a proliferação de partidos nanicos de aluguel, fora declarada inconstitucional pelo STF em 2006 (ADIs 1351 e 1354), naquela que é considerada por vários constitucionalistas como a pior e mais desastrada decisão de nossa corte constitucional pós-88. A cláusula de barreira nada mais era do que um eficaz “filtro” concebido pelo Poder Legislativo para barrar aventureiros na Presidência da República.
Em síntese, tivemos dois impeachments em curto espaço do tempo histórico justamente porque nosso sistema de “filtros” é falho.
<blockquote class="jota-article__eye">Será coincidência que em nossa trajetória política republicana candidatos aventureiros concorram sempre por partidos nanicos e insignificantes, por “legendas de aluguel”?</blockquote>
Pois agora, como numa repetição farsesca da história, mais um candidato arrivista, autoritário e despreparado se apresenta ao eleitorado montado em um partido nanico sem nenhuma representação funcional, ao qual aderiu na undécima hora, apelando diretamente às massas, em discurso supostamente moralizante e contrário à corrupção. Não parece nada difícil entender onde está o nosso problema constitucional. Há um defeito de origem em nosso presidencialismo que, não corrigido, está levando nossa jovem democracia a uma precoce fadiga de material.

janioq

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Por que o presidencialismo pode levar broncos ao poder - Parte II

Eleição de aventureiros demonstra falhas de nosso modelo constitucional