Opinião e Análise

Carina Quirino

Todo contrato de concessão pressupõe uma equação econômico-financeira estável. Mas estabilidade, aqui, não é sinônimo de certeza: é a formalização de um conjunto de premissas – tarifas, demanda projetada, obrigações de serviço, métricas de desempenho – suficientemente robustas para sustentar décadas de relação contratual.
O problema é que, para negócios sem precedente regulatório consolidado, essas premissas não existem com a densidade necessária. O regulador é convocado a precificar o desconhecido.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
É exatamente nesse ponto que o sandbox regulatório tem potencial estrutural, indo além de seu uso habitual como instrumento de inovação. Antes de ser um espaço para startups testarem produtos, o sandbox é, ou pode ser, um laboratório epistêmico para a modelagem concessória.
A ideia não é nova no plano teórico, mas permanece subexplorada na prática. O que a experiência internacional revela é que os instrumentos de experimentação regulatória e os processos de outorga de infraestrutura raramente se comunicam de forma direta. Essa é precisamente a lacuna que vale investigar e, se possível e útil, preencher.
O argumento central é simples: uma das maiores fontes de instabilidade nos contratos de concessão é a assimetria informacional na fase pré-licitatória. Quando o poder concedente não conhece com precisão os parâmetros fundamentais do negócio –  custos operacionais reais, comportamento da demanda, externalidades não antecipadas – , essa ignorância se converte em risco. E risco, em contratos de longo prazo, tem preço.
O concessionário cobra um prêmio pela incerteza regulatória. Os estudos de viabilidade econômico-financeira são construídos sobre premissas hipotéticas. As cláusulas de reequilíbrio proliferam, porque o contrato original não conseguiu antecipar o que uma fase experimental teria revelado. A litigiosidade, em projetos de infraestrutura em setores novos, é amplamente documentada, e frequentemente tem origem nesse déficit de informação da fase de modelagem. O sandbox pode mitigar este problema ao transformar premissas hipotéticas em evidências empiricamente testadas, antes que o edital seja publicado.
O <a href="https://www.ofgem.gov.uk/decision/regulatory-sandbox-uk-power-networks">caso da UK Power Networks</a>, no âmbito do Energy Regulation Sandbox da Ofgem<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, é ilustrativo. A distribuidora inglesa testou uma nova metodologia de descoberta de preços para investimentos em infraestrutura de carregamento de veículos elétricos, operando com uma <a href="https://www.ofgem.gov.uk/blog/ofgem-launches-new-enhanced-energy-regulation-sandbox-service">derrogação temporária de condição específica de sua licença de distribuição</a><a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Os dados gerados nessa fase experimental alimentarão diretamente os parâmetros do próximo ciclo regulatório RIIO<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> — o equivalente funcional à equação econômico-financeira de uma concessão.
No Japão, o sandbox nacional criado pela <a href="https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=10cfeefb-256d-4d4a-9708-3c592ad3bcf3">Lei de Medidas Especiais para Melhoria de Produtividade de 2018</a> foi desenhado com uma lógica explicitamente pré-regulatória: os dados coletados nas demonstrações devem ser usados nas deliberações de reforma normativa. No caso da mobilidade por patinetes, as demonstrações em ambiente controlado geraram evidências suficientes para a revisão do Código de Trânsito e a criação de um mercado inteiramente novo, com reflexos sobre futuras outorgas de serviço de mobilidade compartilhada.
No Brasil, o <a href="https://proxyportais.ons.org.br/ons.portalempregado.proxy/attachment/Documents/778dcd2e-39be-401f-8ef4-08890a125319.pdf">sandbox do ONS para o Mecanismo Competitivo de Resposta da Demanda</a><a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> é talvez o exemplo mais direto: o operador do sistema utilizou explicitamente um ambiente experimental para desenhar os parâmetros de um mecanismo de contratação de longo prazo, com benchmarking internacional das experiências americanas e europeias. É um sandbox que precede e calibra um processo de contratação, funcionalmente análogo ao que se propõe aqui para concessões.
A lógica de aplicação varia conforme o grau de inovação do objeto concedido. Para serviços com externalidades de rede – plataformas de mobilidade, mercados de energia distribuída, serviços aeroportuários com modelos de receita acessória atípicos -, o sandbox pode fornecer três tipos de insumos críticos para a modelagem.
O primeiro é a geração de dados empíricos de demanda e custo. Em vez de projeções construídas sobre modelos teóricos ou benchmarks de mercados estrangeiros, o EVTEA pode ser calibrado com dados reais do próprio mercado local, observados em escala controlada.
O segundo é a identificação de externalidades não antecipadas. A experiência do <a href="https://leismunicipais.com.br/a/rj/r/rio-de-janeiro/decreto/2026/5766/57657/decreto-n-57657-2026">ciclo do Sandbox.Rio com patinetes elétricos</a> — que culminou no Decreto 57.657/2026, transicionando o sistema de experimental para permanente — revelou questões de circulação e estacionamento que precisaram ser internalizadas no regime regulatório definitivo. Essas externalidades, se não identificadas antes, teriam migrado para cláusulas de desequilíbrio contratual ou para disputas arbitrais.
O terceiro é o teste de obrigações de desempenho e métricas contratuais. Indicadores de KPI e SLAs podem ser verificados em ambiente experimental antes de serem incorporados ao edital. Evita-se o risco de fixar métricas inatingíveis, ou frouxas demais para garantir qualidade de serviço.
Há, contudo, limites que precisam ser reconhecidos. O sandbox não resolve tudo.
Para concessões de infraestrutura pesada — aeroportos, ferrovias, saneamento —, o objeto é menos plástico e os investimentos irreversíveis tornam a experimentação mais custosa ou impossível. Nesses casos, o sandbox tem escopo mais restrito: pode testar modelos de receita acessória, obrigações de desempenho específicas ou mecanismos tarifários inovadores, sem necessariamente abranger toda a modelagem concessória.
Há também o risco de captura pela fase experimental. O operador que participou do sandbox pode obter vantagens competitivas que comprometam a isonomia do processo licitatório posterior. A regra de ouro é que os dados gerados na fase experimental sejam públicos, e que a participação no sandbox não configure, mesmo que tacitamente, uma espécie de pré-qualificação informal para o certame subsequente.
Esses riscos, porém, são gerenciáveis. E o custo de gerenciá-los é inferior ao custo de lançar uma concessão em setor novo com premissas equivocadas.
A pergunta relevante não é se o sandbox e a modelagem concessória podem ser articulados. A evidência internacional mostra que sim, mesmo que de forma ainda não sistematizada. A pergunta é se o poder concedente está disposto a investir tempo de maturação regulatória antes da licitação, em vez de transferir a assimetria informacional para o contrato.
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Para setores novos, onde o benchmarking internacional é inadequado e as projeções de demanda são especulativas, a resposta parece clara. O sandbox não substitui o EVTEA, mas pode torná-lo muito mais confiável.
O buraco conceitual identificado na pesquisa internacional é, ao mesmo tempo, um diagnóstico e uma oportunidade. Nenhuma jurisdição consultada formalizou o sandbox como instrumento preparatório para licitações de setores novos, com protocolos explícitos de transferência de dados para o processo de modelagem. Essa formalização poderia ser uma contribuição metodológica original – e, mais do que isso, uma boa política pública.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A Ofgem (Office of Gas and Electricity Markets) é a agência reguladora oficial dos mercados de eletricidade e gás natural da Grã-Bretanha (Inglaterra, Escócia e Gales). Ela atua como um órgão governamental independente com o objetivo principal de proteger os interesses dos consumidores.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> V. “<a href="https://www.ofgem.gov.uk/sites/default/files/2023-12/UKPN%20Sandbox%20Evaluation%20Report%20Charge%20Collective%20vFINAL%20%28redacted%29.pdf">Charge Collective Sandbox Evaluation Report (redacted)</a>”, relatório redigido pela UK Power Networks, maior operadora de rede de distribuição de eletricidade do Reino Unido.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O próximo ciclo regulatório do modelo RIIO no Reino Unido refere-se aos novos períodos de controle de preços estipulados pela Ofgem para as empresas de rede de gás e eletricidade. O modelo RIIO significa: Revenue = Incentives + Innovation + Outputs (Receita = Incentivos + Inovação + Entregas). Ele restringe a receita das empresas monopolistas e a vincula a metas e inovações.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Trata-se de um projeto-piloto estruturado pelo ONS – Operador Nacional do Sistema Elétrico em parceria com a ANEEL e a CCEE para testar mecanismos de resposta da demanda, especificamente a redução voluntária de carga em horários de pico, remunerando grandes consumidores industriais e comerciais por manterem capacidade de flexibilização disponível ao sistema. O projeto foi conduzido no âmbito de um sandbox regulatório, metodologia que permite testar inovações sob supervisão regulatória antes da edição de normas definitivas. Relatório disponível em: ONS. Nota Técnica DGL 0049/2024 – Sandbox Resposta da Demanda. Revisão pós-consulta, abril de 2025.

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Poder concedente está disposto a investir tempo de maturação regulatória antes da licitação?

O sandbox regulatório como laboratório pré-concessório

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