Opinião e Análise

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Cristiana Camarate Silveira Martins Leao Quinalia

Susana Festner dos Santos

A regulação de plataformas digitais, e o papel de um regulador de tecnologias de informação e comunicação, tem sido tema de intenso debate recente.
De um lado, há os que defendem um cenário de autorregulação, supostamente mais consentâneo ao ambiente de liberdade associado à internet. De outro, os que afirmam a necessidade de regulação com foco no enforcement, numa perspectiva de imposição das normas a serem observadas por empresas e cidadãos.
Um pressuposto problemático e, aparentemente, compartilhado por ambos os lados é que existe um regulador com uma mão forte que tudo guia na atividade empresarial, uns enxergando isso como uma vantagem e outros, como desvantagem. Tem-se focado, portanto, em “quem vai regular”, em uma simplificação de um problema complexo quando, na verdade, “como a regulação será feita” é de extrema relevância.
Em um mundo cada vez mais digital e mutável, buscar o equilíbrio entre cobrar cumprimento das regras punindo ou permitindo a negociação para solucionar problemas tem sido central na atuação da Agência Nacional de Telecomunicações (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Anatel">Anatel</a>).
Hoje, o detalhamento das normas é inviável, na medida que um regulador não consegue antecipar todas as questões relacionadas à aplicação das normas por uma multiplicidade de fatores. Ganham importância os mecanismos de governança e compliance para a solução de problemas regulatórios.
Defendemos aqui que a primeira ferramenta que o regulador deve manejar é o diálogo com distintos atores: sociedade civil, consumidores, iniciativa privada e governo.
É a partir dos subsídios trazidos por esses atores que o regulador desenvolve instrumentos regulatórios diversificados e estratégias dinâmicas de resposta às condutas. Isso, por sua vez, aumenta a conformidade regulatória, a qualidade e a segurança para os consumidores e cidadãos brasileiros.
<h3>Como a Anatel faz isso? Regulando de forma responsiva </h3>
Com uma cultura institucional vocacionada ao diálogo e à solução dos problemas dos consumidores, a Anatel vem adotando um modelo de regulação responsiva<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>, em que os regulados são estimulados a resolver problemas identificados previamente pela Anatel em escuta da sociedade.
Isso ocorre mediante composição e reforço recíproco de incentivos extrínsecos – punição – e intrínsecos – persuasão – para obter a conformidade regulatória e a melhora na prestação dos serviços.<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a>
A ideia é o estabelecimento de uma “pirâmide responsiva”, cuja base é permeada por mecanismos de convencimento (comunicação) até mecanismos mais repressivos, como sanções pecuniárias, obrigações de fazer e intervenções. Cumprimento ou descumprimento atraem necessariamente uma descida ou subida da pirâmide em questão.<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a>
Incentivos não são recompensas pelo cumprimento de obrigações, mas criam um ambiente favorável e de segurança para o cumprimento da norma, inclusive por meio do convencimento legítimo dos regulados, onde as sanções não são entendidas como uma primeira resposta.
A seguir, ilustra-se a aplicação dessa forma de regular em um caso concreto de correção de medidas relacionadas à migração e downgrade de planos. Os resultados obtidos até o momento são favoráveis aos consumidores.
<h3>O funcionamento da teoria, na prática</h3>
O direito à contratação de qualquer oferta disponibilizada pelas prestadoras, inclusive aquelas de caráter promocional, por todos os interessados, clientes novos ou antigos, já era assegurado no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC)<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a> desde 2014.
Na prática, contudo, os consumidores enfrentavam dificuldades para ter acesso a todas as ofertas e para alterar seus planos junto à sua prestadora, especialmente quando envolvia redução de valor pago também conhecida como downgrade de planos.
O primeiro passo, dada essa situação, foi a realização de um diagnóstico amplo por meio da análise das reclamações dos consumidores recebidas pela agência e por avaliações preliminares do estado da migração de planos nos canais de atendimento das principais prestadoras do país.
Foram constatados empecilhos diversos, que iam desde a simples inexistência da possibilidade de alteração ou contratação da oferta no ambiente digital por clientes ativos das prestadoras até práticas deceptivas para evitar a migração dos planos em condições desfavoráveis às prestadoras.
A partir das evidências colhidas no diagnóstico, foram esboçadas premissas mínimas para o funcionamento do processo de migração do plano. As premissas incluíram: tratamento isonômico entre clientes de uma mesma área geográfica, autonomia do consumidor para optar por qualquer oferta e concluir a alteração sem interferência de atendente humano e a disponibilização de informações claras e precisas no momento adequado.
O diagnóstico e as premissas estabelecidas foram apresentados às prestadoras, logo no início das tratativas. Seguindo os preceitos de uma regulação responsiva, as empresas foram chamadas a colaborar apresentando suas propostas de soluções, entregas associadas e cronogramas.
A Anatel obteve compromissos individuais das prestadoras, com entregas e datas condizentes aos requisitos postulados. Ao final das negociações, os compromissos foram formalizados.
Iniciados o desenvolvimento e a execução dos novos fluxos, decorreu uma intensa fase de acompanhamento e controle das modificações realizadas até a validação dos fluxos finais pela agência. O acompanhamento foi feito por meio de testes de experiência dos usuários, ocultos e assistidos, e pela releitura periódica das queixas sobre o tema.
A leitura dos relatos dos consumidores era repassada mensalmente às empresas. Nessa fase, foram realizadas reuniões periódicas para avaliação dos estágios das entregas. A medida em que as alterações nas jornadas do consumidor nos sites e aplicativos entravam em produção, os pontos positivos eram validados e as necessidades de ajustes e melhorias eram apontadas pela agência, debatidas e internalizadas pelas prestadoras.
A primeira prestadora a disponibilizar o fluxo completo para seus consumidores concluiu os trabalhos no final de 2021, cumprindo todo o escopo do projeto.  Atualmente, todas as prestadoras envolvidas dispõem de fluxo automatizado nos canais digitais para realização de downgrade.
Do início do projeto em 2021 até primeiro trimestre de 2023, observou-se uma redução de cerca de 70% nos relatos de consumidores que mencionam empecilhos nas contratações de novos planos, indicando que a livre escolha de ofertas de serviços nos canais digitais foi facilitada.
A Anatel continua monitorando as práticas das prestadoras. Caso alguma desconformidade seja observada, haverá a escalada da pirâmide responsiva e uma atuação mais interventiva para garantir os direitos dos consumidores.
<h3>Por que essa experiência importa?</h3>
A adoção de uma abordagem responsiva gerou resultados favoráveis aos consumidores, como os indicadores vem demonstrando. Ao invés de criar uma nova norma detalhada, o regulador aprimorou a forma como o direito poderia ser exercido, desenvolvendo um fluxo, com base em premissas aceitas pelas empresas e baseado no conteúdo das reclamações, atendendo-se assim a expectativa do consumidor em um mundo cada vez mais digital.
As empresas tiveram à liberdade em decidir como atenderiam às premissas do regulador e aperfeiçoaram seus fluxos de negócio com base em boas práticas avaliadas a partir da perspectiva do consumidor, melhorando, assim, sua competitividade e a experiência do usuário.
Por fim, do lado do regulador, percebe-se uma entrega mais ágil à sociedade. A partir de uma dinâmica inicialmente consensual, busca-se solucionar questões de um ponto de vista sistêmico, a partir de dados e evidências, permitindo a melhoria da experiência dos consumidores, sem prescindir de sanções na hipótese de descumprimento do acordado. Cumpre consignar que a respeitada e vasta experiência em sancionar adquirida ao longo de seus 25 anos pela Anatel é fundamental para o desenvolvimento desse modelo.
Buscar o equilíbrio entre um tradicional poder de polícia e uma atuação voltada ao compliance das normas, dos direitos dos cidadãos e dos valores constitucionais, sem causar prejuízo ou atrapalho indevido às atividades empresariais, é uma cultura que a Anatel vem construindo e que deve estar presente nos debates sobre a regulação das plataformas digitais.
<hr />
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> Por todas as obras de referência: AYRES, Ian; BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation: transcending the deregulation debate. EUA: Oxford University Press, 1995.   BALDWIN, R.; BLACK, J. Really Responsive Regulation. The modern law review, v. 71, n. 1, p. 59-94, 2008)
<a href="#_ednref2" name="_edn2"></a>[2] "Relatório final compreensivo",  TED-UnB . Relatório da Meta 14.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> Estudo sobre correspondência entre modelos regulatórios apoiados em incentivos, em especial a regulação responsiva, e os princípios jurídico-constitucionais e a fiscalização regulatória na ANATEL .Relatório da Meta 7.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a> Aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, disponível em <a href="https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2014/750-resolucao-632">https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2014/750-resolucao-632</a>

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JOTA

Adoção de abordagem responsiva pela Anatel no setor das telecomunicações gerou resultados favoráveis aos consumidores

O papel do regulador de TICs e a persuasão do regulado na solução de problemas

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