Opinião e Análise

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Katia Rocha

O orçamento público corresponde ao principal instrumento de planejamento e execução das políticas públicas, onde se materializam as prioridades nacionais, que definem os rumos do desenvolvimento econômico e social do país. No Brasil, o orçamento tem sido progressivamente capturado por distorções institucionais, pressões de curto prazo e escolhas fragmentadas.
Segundo o <a href="https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/raio-x-do-orcamento/2025/raio-x-do-orcamento-2025-pos-vetos" target="_blank" rel="noopener">Raio X Orçamento 2025 - PLOA</a>, cerca de 90% das despesas primárias líquidas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> do governo são despesas obrigatórias e apenas 10% são despesas discricionárias (incluindo as emendas). Despesas discricionárias são aquelas não obrigatórias por lei ou Constituição, em que o governo tem margem de escolha para decidir se vai gastar, quanto gastar e em que gastar.
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Do total discricionário estimado para 2025 de R$ 233 bilhões (aproximadamente 10% das despesas primárias líquidas), uma fatia de cerca 25% (R$ 60 bilhões) corresponde a emendas parlamentares diversas, restando apenas R$ 80 bilhões para investimentos diretos da União e R$ 166 bilhões para investimentos das estatais federais<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Foi nesse contexto que, em agosto de 2025, um grupo de 178 economistas, empresários e formuladores de políticas públicas lançou o <a href="https://www.orcamentobemgasto.org/" target="_blank" rel="noopener">Movimento Orçamento Bem Gasto</a>, iniciativa que reúne nomes como Marcos Mendes, Helio Tollini, Felipe Salto, Persio Arida, Armínio Fraga, Elena Landau, Paulo Hartung, José Roberto Afonso, Zeina Latif, entre tantos outros.
O manifesto surge como um chamado à racionalidade fiscal e ao bom uso dos recursos públicos, denunciando a existência de distorções orçamentárias diversas, que abrangem inclusive os benefícios tributários e creditícios concedidos ao longo dos anos, sem adequada avaliação, e que consomem ao menos 6% do PIB.
O documento também alerta para a hipertrofia das emendas parlamentares, que já representam grande fatia da despesa não obrigatória, muitas vezes sem conexão com políticas públicas estruturadas, e para a escalada da dívida pública, hoje em 76% do PIB. Em síntese, a crítica central é que o gasto público brasileiro demanda não apenas contenção, mas sobretudo melhor direcionamento e avaliação de resultados.
A consolidação do orçamento impositivo, a partir das Emendas Constitucionais 86/2015, 100/2019 e 105/2019, alterou de forma profunda a dinâmica entre Executivo e Legislativo. Embora fortaleça o Legislativo, aumentando o controle social, fragmentou o orçamento, e, dificultou o planejamento estratégico de políticas públicas de longo prazo.
O modelo trouxe consigo uma consequência estrutural: a transformação do orçamento em um arranjo de base bottom-up, no qual a conjunção de interesses locais e setoriais frequentemente se sobrepõe à lógica do planejamento estratégico agregado, aumentando a rigidez orçamentária. Essa fragmentação contrasta com as boas práticas internacionais, que apontam para arranjos de <a href="https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)10/REV1/en/pdf">top-down budgeting</a>, em que o Parlamento define limites e prioridades gerais, mas cabe ao Executivo a responsabilidade de detalhar a execução com base em critérios técnicos e planos estratégicos de médio e longo prazo.
Esse contraste é ressaltado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em sua <a href="https://r.search.yahoo.com/_ylt=AwrhVK3mnrloKAIACCvz6Qt.;_ylu=Y29sbwNiZjEEcG9zAzEEdnRpZAMEc2VjA3Ny/RV=2/RE=1758204903/RO=10/RU=https%3a%2f%2flegalinstruments.oecd.org%2fapi%2fprint%3fids%3d319%26lang%3den/RK=2/RS=fH8V3XsNuVDP88f84cpRYiMl3UE-">Recommendation on Budgetary Governance (2015)</a>, que define que o orçamento deve refletir prioridades nacionais claras, coordenar políticas intersetoriais, preservar flexibilidade para lidar com crises e assegurar transparência, responsabilização e prestação de contas (accountability).
Em diversos países da OCDE e da União Europeia, como Suécia, Noruega e Reino Unido, prevalecem modelos de top-down budgeting, nos quais o Parlamento exerce forte accountability, mas preserva-se ao Executivo a responsabilidade pela execução e detalhamento da alocação de recursos.
As recomendações do Fundo Monetário Internacional, em especial o relatório <a href="https://www.imf.org/en/Publications/Books/Issues/2020/09/03/Well-Spent-How-Strong-Infrastructure-Governance-Can-End-Waste-in-Public-Investment-48603">Well Spent: How Strong Infrastructure Governance Can End Waste in Public Investment (2022)</a>, reforçam essa orientação, ao enfatizar que a eficiência do gasto público não depende apenas do montante investido, mas da qualidade da Governança.
Isso significa avaliar sistematicamente projetos e subsídios antes de sua implementação, fortalecer instituições fiscais independentes capazes de identificar distorções e ampliar mecanismos de transparência e participação social. O recado é claro: países que não estruturam seu orçamento de forma estratégica tendem a desperdiçar recursos e reduzir a efetividade de suas políticas públicas.
No Brasil, é importante reconhecer que já existem instrumentos institucionais capazes de contribuir para essa agenda. O principal exemplo é o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (<a href="https://www.gov.br/planejamento/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap">CMAP</a>), criado em 2019 e coordenado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO)
O CMAP representa um avanço institucional ao introduzir avaliações baseadas em evidências de programas federais e subsídios, acumulando diagnósticos técnicos relevantes. No entanto, seu escopo é limitado e tem se restringido à avaliação, sem alcançar o estágio de uma verdadeira revisão de gastos, como recomendado pela OECD em seu <a href="https://www.oecd.org/en/topics/spending-reviews.html">Spending Review Framework (2019).</a> Trata-se, portanto, de um passo importante, mas que fica aquém daquilo que seria necessário para efetivar cortes, realocações e escolhas orçamentárias vinculantes.
Nas boas práticas internacionais, sobretudo da OCDE e do FMI, o Marco Orçamentário de Médio Prazo (<a href="https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)10/REV1/en/pdf">Medium-Term Expenditure Framework</a>) é tratado como a espinha dorsal do ciclo orçamentário, que conecta planejamento (definição de prioridades estratégicas plurianuais), execução (elaboração anual do orçamento em conformidade) e avaliação (monitoramento e revisão periódica para ajustar políticas).
No Brasil, as iniciativas semelhantes ainda carecem do caráter vinculante típico, funcionando mais como um instrumento de planejamento complementar (relatórios e cenários), sem força normativa plena sobre a execução orçamentária, conforme apontado por estudo do <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/server/api/core/bitstreams/8206f676-e41a-42b4-9f40-16c40675e088/content">IPEA</a>.
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O Movimento Orçamento Bem Gasto denuncia essas distorções e propõe reformas na direção das melhores práticas internacionais. A agenda do bom gasto público é, antes de tudo, uma agenda de governança democrática: significa devolver à sociedade a capacidade de acompanhar, avaliar e exigir resultados das escolhas orçamentárias. Significa, também, fortalecer instituições de avaliação e garantir que o orçamento volte a ser um instrumento de planejamento nacional.
O desafio brasileiro não é apenas fiscal. Não basta perseguir superávits ou estabilizar a dívida pública. É preciso reconstruir a governança do orçamento e realinhar o processo orçamentário aos princípios consagrados das boas práticas internacionais.
Isso implica fortalecer instituições como o CMAP, dar escala às iniciativas de avaliação do MPO, rever o desenho do orçamento impositivo e adotar avaliações de impacto como pré-condição para concessão de benefícios tributários e creditícios. Implica, sobretudo, reconhecer que a verdadeira justiça social não se faz apenas pela expansão de gastos, mas pelo gasto eficiente, transparente e alinhado a prioridades nacionais.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Todos os gastos do governo que não incluem o pagamento de juros ou amortização da dívida pública nem transferências a estados e municípios. Envolvem o custeio da máquina pública (salários, manutenção, investimentos, políticas públicas, benefícios sociais, previdência, saúde, educação).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>O montante apresentado excede o total, em virtude da agregação de receitas das próprias empresas estatais.

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JOTA

Desafio brasileiro não é apenas fiscal, é preciso reconstruir a governança do orçamento

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