Opinião e Análise

Danielle Zanoli Gonçalves

Mylena Moreira de Alencastro Costa

O debate sobre governança regulatória no Brasil mudou de patamar. Durante muitos anos, a principal preocupação foi estruturar o Estado regulador: criar agências, definir competências, assegurar autonomia decisória e consolidar marcos institucionais mínimos. Esse debate continua relevante, mas já não é suficiente.
A incorporação de instrumentos como Agenda Regulatória, Análise de Impacto Regulatório (AIR), Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) e mecanismos de participação social representa um avanço importante. No entanto, sua simples adoção não garante, por si só, maior qualidade regulatória.
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Em um ambiente de crescente complexidade regulatória, pressão por transparência, demanda por decisões baseadas em evidências e surgimento de novos mercados ligados à <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/economia-digital">economia digital</a>, à <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/inteligencia-artificial">inteligência artificial</a>, às <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/plataformas-digitais">plataformas digitais</a> e às <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/apostas">apostas eletrônicas</a>, o desafio deixou de ser apenas incorporar instrumentos de governança regulatória e passou a ser utilizá-los de forma integrada para produzir melhores decisões públicas.
Governança regulatória não se resume ao cumprimento formal de procedimentos. Ela representa a capacidade das instituições de organizar processos decisórios mais legítimos, previsíveis, transparentes e efetivos. Essa concepção se traduz, na prática, em instrumentos como Agenda Regulatória, AIR, participação social, transparência, ARR e gestão do estoque regulatório. O ponto central, entretanto, é compreender que esses instrumentos não funcionam de forma isolada. Eles integram um ciclo contínuo de planejamento, análise, participação, decisão, implementação, avaliação e revisão.
A Agenda Regulatória é um dos instrumentos mais relevantes desse processo. Ela reduz a improvisação regulatória, organiza prioridades e amplia a previsibilidade para a sociedade, o mercado e os próprios órgãos reguladores.
A AIR, por sua vez, fortalece decisões baseadas em evidências ao estruturar a análise dos problemas regulatórios, das alternativas disponíveis e dos impactos potenciais das intervenções estatais.
O risco consiste em reduzir as ferramentas de governança a meros protocolos formais. Uma AIR elaborada apenas para justificar decisões previamente tomadas não melhora a qualidade da regulação. Da mesma forma, consultas públicas incapazes de incorporar efetivamente as contribuições recebidas tendem a se transformar em rituais burocráticos.
O principal desafio das agências reguladoras brasileiras é, portanto, incorporar esses instrumentos ao processo decisório e transformá-los em capacidades institucionais que produzam melhores decisões regulatórias.
A participação social ilustra bem essa mudança de perspectiva. Durante muito tempo, ela foi compreendida principalmente como um mecanismo de transparência e legitimidade. Hoje, reconhece-se cada vez mais seu papel como instrumento de inteligência regulatória. Ao ampliar a base de informações disponível aos reguladores, reduzir assimetrias informacionais e incorporar diferentes perspectivas ao processo decisório, a participação social contribui para decisões mais qualificadas, legítimas e aderentes à realidade regulada. Além disso, tende a estimular o cumprimento voluntário das normas e a reduzir a litigiosidade.
O mesmo raciocínio se aplica à transparência regulatória e ao uso de linguagem simples. Transparência não se resume à publicidade formal dos atos administrativos. Ela pressupõe clareza, inteligibilidade e efetiva compreensão das decisões regulatórias pela sociedade.
Outro aspecto central da governança regulatória é a capacidade institucional de avaliar resultados. Embora o Brasil tenha avançado significativamente na institucionalização da Agenda Regulatória, da AIR e dos mecanismos de participação social, ainda há fragilidades importantes na incorporação da ARR à rotina das agências reguladoras.
Essa fragilidade revela um ponto decisivo da governança regulatória brasileira. Afinal, maturidade regulatória não se mede apenas pela capacidade de editar normas. Ela se revela, sobretudo, na capacidade de revisar escolhas, aprender com a experiência, simplificar o estoque regulatório e verificar se os objetivos pretendidos estão, de fato, sendo alcançados.
A necessidade de avaliar esse conjunto de capacidades tem impulsionado o desenvolvimento de modelos de maturidade regulatória e de instrumentos de avaliação das agências reguladoras.
No Brasil, iniciativas como o Programa QualiREG e o Índice de Capacidade Institucional para a Regulação (I-CIR) contribuíram para fortalecer esse movimento ao oferecer diagnósticos e referências para que as instituições identifiquem fragilidades, estabeleçam prioridades e orientem processos de melhoria contínua.
Esses modelos, contudo, exigem cautela. Há o risco de transformar a maturidade regulatória em um ranking institucional, um checklist burocrático ou uma mera verificação formal de estruturas normativas. Modelos baseados exclusivamente em respostas binárias, “sim” ou “não”, dificilmente capturam a complexidade do funcionamento cotidiano de uma agência reguladora.
Maturidade regulatória é, antes de tudo, uma ferramenta de gestão. Não deve ser confundida com um selo de excelência. Seu valor se revela na capacidade de orientar melhorias, fortalecer decisões, promover aprendizagem e ampliar a entrega de resultados para a sociedade.
Agências maduras não são necessariamente as que possuem mais normas ou mais procedimentos. São aquelas capazes de aprender continuamente, incorporar evidências, revisar decisões e aperfeiçoar sua atuação diante de contextos regulatórios cada vez mais complexos e dinâmicos. Para fazer isso, existem os modelos de maturidade, que devem ser usados como ferramentas de gestão, pois só assim será possível alcançar resultados efetivos.
Para se obter os resultados desejados, deve-se observar menos a existência formal dos instrumentos e mais a forma como eles influenciam as decisões. Uma agência demonstra maior maturidade quando a Agenda Regulatória efetivamente orienta suas prioridades, a AIR informa a escolha entre alternativas, a participação social produz contribuições consideradas no processo decisório e a ARR retroalimenta novas decisões. Mais do que verificar se esses instrumentos existem, portanto, é preciso avaliar como se conectam, que efeitos produzem e em que medida geram aprendizagem institucional.
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O Brasil vive um momento oportuno para avançar nessa agenda. Os instrumentos existem. Os marcos legais também. O conhecimento técnico acumulado pelas agências reguladoras brasileiras cresceu significativamente nos últimos anos.
O principal desafio já não é conhecer as ferramentas de governança regulatória. É fazer com que elas efetivamente orientem decisões, dialoguem entre si e permitam às instituições aprender com os resultados produzidos. Em outras palavras, maturidade regulatória começa justamente quando a adoção dos instrumentos deixa de ser o ponto de chegada.
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Artigo elaborado a partir dos debates do painel sobre Governança, Transparência, Participação Social e Maturidade Regulatória realizado no evento da AGER-MT, com contribuições de Mylena Moreira de Alencastro Costa e Danielle Zanoli Gonçalves Jordão Ramos.

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JOTA

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