Opinião e Análise

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Michelle Holperin

Karina Furtado Rodrigues

Duas legislações correlatas e com grande impacto potencial no modus operandi da administração pública brasileira estão sendo discutidas no momento.
De um lado, a Política de Governança Pública, até o momento estabelecida pelo <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Decreto/D9203.htm">Decreto 9.203/2017</a> e por diretrizes do Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>), agora tem grandes chances de virar lei, visto que o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2163153&amp;fichaAmigavel=nao">PL 9163/2017</a> teve seu texto aprovado pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/camara-dos-deputados">Câmara dos Deputados</a> em junho e segue para apreciação do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado">Senado</a>.
Do outro lado, acontece na Secretaria de Competitividade e Política Regulatória do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/mdic">MDIC</a>) o desenho de uma Estratégia Nacional de Boas Práticas Regulatórias, a ser implementada, monitorada e avaliada no âmbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), nascido em 2007 e renovado no final do ano passado, pelo <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11738.htm">Decreto 11.738/2023</a>.
Há uma aparente conexão entre as duas políticas, posto que tanto a atual quanto a vindoura política de governança pública inclui a melhoria regulatória como um de seus <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2430933&amp;filename=Tramitacao-PL%209163/2017">princípios norteadores</a>, juntamente com capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, prestação de contas e responsabilidade, e transparência.
Não obstante, entre o escrito, a prática e a compreensão dos policymakers e implementers, há lacunas de entendimento importantes, com aparente confusão entre conceitos, confusão sobre o papel dos princípios dentro das políticas públicas e sobre os elos de facto entre as políticas. Afinal, precisamos de melhoria regulatória na governança, ou de governança na melhoria regulatória?
Em primeiro lugar, estamos falando a mesma língua?
Precisamos começar reconhecendo o elefante na sala: governança é um <a href="https://www.jota.info/artigos/repensando-os-rumos-da-politica-de-governanca-no-brasil-18032024">conceito polissêmico</a>, considerado inclusive um dos <a href="https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/14719037.2010.532963?casa_token=Q50un6EBgJ4AAAAA:lCCbjhBHQXR_CYtXT4xtjed_8hLLSkKFNcxCM-xiXffnThJjn8nGEIxa4yAdXBf1qR__TWwUFwELhA4">conceitos mágicos</a> (i.e., flexíveis, amplos e positivos) mais populares no âmbito da administração pública. Entre o uso corriqueiro do termo e o que realmente se quer dizer, há uma ampla gama de possibilidades: governança pode ser sinônimo de boa gestão, transparência, coordenação, controle, liderança, dentre outros.
A <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm">Política de Governança Pública</a> define governança pública como o “conjunto de mecanismos de liderança, de estratégia e de controle colocados em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”. Essa visão de governança assume que ela seria aplicável a todas as organizações públicas, políticas públicas e prestação de serviços públicos. A governança, assim, deveria ser aplicável também à política de melhoria regulatória<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, e não o contrário, ao menos em um primeiro olhar. 
Faz sentido, então, considerar a melhoria regulatória um princípio da governança pública? Defendemos que não.
A melhoria regulatória é uma tradução do movimento, agenda ou arcabouço que orienta o ciclo de vida de uma legislação ou regulação, e se apresenta tanto por meio de princípios (e.g., simplicidade) como por meio das práticas a serem adotadas para materializá-los (e.g., uso de linguagem simples e gestão do estoque regulatório).
Embora definições como a <a href="https://www.eurofound.europa.eu/en/european-industrial-relations-dictionary/better-regulation#:~:text=Regulation%20as%20follows%3A-,'Better%20Regulation'%20means%20designing%20EU%20policies%20and%20laws%20so%20that,not%20about%20regulating%20or%20deregulating.">da Comissão Europeia</a> enfatizem a etapa de desenho, ou elaboração de uma proposta regulatória, os documentos de apoio amplamente disponibilizados incluem também o “pós-norma”, ou seja, as etapas de implementação, monitoramento e avaliação como parte fundamental desta agenda.
A melhoria regulatória pode ser considerada uma política pública em seu próprio mérito. Uma política, como define <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/10579/1/bapi_27_politica.pdf">Lassance</a>, é “uma proposta institucionalizada de solução de um problema central, orientada por uma concepção.” O seu nome já sugere qual é o problema central que esta política buscaria mitigar: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/mulheres-na-regulacao/as-evidencias-a-favor-de-uma-agenda-de-melhoria-regulatoria-19032024">a baixa qualidade regulatória do país</a>, relatada em inúmeros casos anedóticos e refletida em diferentes indicadores internacionais (e nacionais) que buscam, cada qual com sua limitação, operacionalizar o conceito. Não à toa, a divulgação feita pelo próprio MDIC da Estratégia Nacional de Boas Práticas Regulatórias expõe que <a href="https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2024/fevereiro/mdic-lanca-consulta-publica-sobre-estrategia-nacional-de-boas-praticas-regulatorias#:~:text=A%20proposta%20da%20Estrat%C3%A9gia%20Nacional,de%20estado%20de%20longo%20prazo.">o seu objetivo é criar uma política de Estado de longo prazo</a>.
Por que a melhoria regulatória se tornou um princípio da governança pública? Qual seria a origem da confusão e por que isso importa?
É importante notar que a visão de governança apresentada pelo Decreto vem sendo criticada por se assemelhar à perspectiva de governança corporativa. Com isso, deixaria em segundo plano uma visão mais abrangente, relacionada à criação de capacidades estatais – também chamada de "boa governança". O problema de uma visão mais estreita seria o foco demasiado no controle e no formalismo administrativo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, <a href="https://www.jota.info/artigos/repensando-os-rumos-da-politica-de-governanca-no-brasil-18032024">deixando de lado aspectos relevantes da governança</a>, como a atuação em rede e o aumento da participação social no ciclo de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, a atual política não estaciona em sua definição "corporativa" de governança, buscando, nos seus princípios e diretrizes, maior alinhamento com a "boa governança" desenvolvimentista. É aqui que o decreto apresenta a “melhoria regulatória” como um princípio da governança pública, e talvez seja aqui também que as duas políticas se encontrem (e desencontrem).
Segundo <a href="https://books.google.com.br/books/about/Regulatory_Quality_in_Europe.html?id=PbXo2epfAaMC&amp;redir_esc=y">Radaelli e de Francesco</a>, a OCDE e o Banco Mundial teriam “priorizado a regulação em seus programas de “boa governança”, associando as reformas regulatórias ao crescimento econômico e modos de governança mais inclusivos e transparentes”. A qualidade regulatória seria, portanto, parte do que se entende como boa governança: seria uma dimensão, um indicador-causa, e não um princípio.
Por isso, a qualidade regulatória é uma das medidas a compor os indicadores de Governança do Banco Mundial. Tal governança é definida como “as tradições e instituições pelas quais a autoridade em um país é exercida”. Na prática, a governança é um constructo composto por diferentes dimensões, que buscam medir (1) o processo pelo qual os governos são selecionados, monitorados e substituídos; (2) a capacidade do governo de formular e implementar efetivamente políticas sólidas; e (3) o respeito dos cidadãos e do Estado pelas instituições que regulam as interações econômicas e sociais entre eles. Ao todo, são seis dimensões, descritas a seguir.
Figura 1: Boa Governança
<img class="aligncenter wp-image-509345 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2024/08/captura-de-tela-2024-08-13-as-10-27-45.png" alt="" width="448" height="309" />
<ul>
<li>Voz e accountability: Percepções sobre o grau em que os cidadãos de um país são capazes de participar na seleção de seu governo, bem como a liberdade de expressão, liberdade de associação e uma mídia livre;</li>
<li>Estabilidade política e ausência de violência/terrorismo: Percepções sobre a probabilidade de o governo ser desestabilizado ou derrubado por meios inconstitucionais, incluindo violência e terrorismo motivados politicamente;</li>
<li>Efetividade do governo: Percepções sobre a qualidade dos serviços e dos servidores públicos, o grau de sua independência de pressões políticas, a qualidade da formulação e implementação de políticas públicas e a credibilidade dos compromissos do governo com essas políticas;</li>
<li>Qualidade regulatória: Percepções sobre a capacidade do governo de formular e implementar políticas e regulações sólidas que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado;</li>
<li>Estado de Direito: Percepções sobre o grau de confiança que os agentes têm nas e sobre o cumprimento das regras da sociedade, em particular a qualidade da aplicação dos contratos, direitos de propriedade, a polícia e os tribunais, bem como a probabilidade de crime e violência;</li>
<li>Controle da corrupção: Percepções sobre o grau em que o poder público é exercido para ganho privado, incluindo tanto a pequena como a grande corrupção, bem como a captura do estado por elites e interesses privados.</li>
</ul>
Observamos que essa definição de governança difere daquela trazida pelo Decreto. Ela se aproxima, contudo, dos princípios e diretrizes trazidos em seus artigos 3 e 4. Por exemplo, uma das diretrizes da política de governança pública é a promoção da simplificação administrativa, que, por sua vez, é uma das <a style="font-family: inherit; font-size: inherit; font-style: inherit; font-variant-ligatures: inherit; font-variant-caps: inherit;" href="https://publications.iadb.org/pt/publications/portuguese/viewer/Preparados-para-regular-lic%C3%B5es-e-desafios-da-regulac%C3%A3o-na-America-Latina-e-no-Caribe.pdf">principais práticas associadas a processos de melhoria regulatória</a>.
O mesmo ocorre com a diretriz de “manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade” (art.4º, inciso VIII). A melhoria regulatória no contexto europeu é definida justamente como uma forma de garantir que as “<a style="font-family: inherit; font-size: inherit; font-style: inherit; font-variant-ligatures: inherit; font-variant-caps: inherit;" href="https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation_en">decisões sejam preparadas de forma aberta e transparente, informadas pelas melhores evidências disponíveis e respaldadas pela participação abrangente das partes interessadas</a>."
Respondendo preliminarmente às perguntas aqui colocadas, a melhoria regulatória não parece ser um princípio da governança pública, mas parte fundamental da boa governança. Governança pública, ao menos em sua definição mais estreita apresentada pelo Decreto, é fundamental para toda e qualquer política pública, o que inclui a política para a melhoria da qualidade regulatória. Uma concepção mais abrangente de governança, por sua vez, tem a melhoria regulatória como um de seus pilares.
As duas políticas se beneficiariam de um diálogo direto, esclarecendo o papel de uma na outra, lembrando que a coerência da ação estatal é necessária à ambas<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Sem essa conexão entre as normas, o governo federal corre o risco de sinalizar a própria ausência de governança (e também de melhoria regulatória) em sua administração, políticas que podem acabar se limitando ao discurso dos decretos, e somando-se à lista brasileira de normas que nunca atingem níveis satisfatórios de implementação.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A “ausência de um modelo de governança” foi um dos problemas apontados em auditoria do TCU sobre um dos principais decretos voltados à melhoria regulatória, o Decreto nº 10.411/2020. O <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2325%2520ANOACORDAO%253A2022%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0">Acórdão nº2325/2022</a>, menciona o termo “governança” 58 vezes.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ver Caldeira, D. M., Secchi, L., &amp; Firmino, S. I. (2023). New development: Public governance in the discursivity of the Brazilian government—a reflection on conceptual reduction. Public Money &amp; Management, 43(2), 194-196; Grin, E. (2023). Debate: The narrowness of the concept of governance adopted by the Brazilian government and the role of the court of accounts. Public Money &amp; Management, 43(6), 592-593. <a href="https://doi.org/10.1080/09540962.2023.2210386">https://doi.org/10.1080/09540962.2023.2210386</a>; Rodrigues, K. F, &amp; Pacheco Filho, C. E. R. (2024). New development: Assessing the influence of Brazil’s public governance narrowness on the Brazilian Army. Public Money &amp; Management, 1–5. <a href="https://doi.org/10.1080/09540962.2024.2365355">https://doi.org/10.1080/09540962.2024.2365355</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O <a href="https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/DOC_01_10">White Paper da Comissão Europeia</a> elenca cinco princípios da boa governança: abertura, participação, accountability, efetividade e coerência; ademais, a promoção da coerência regulatória é uma das 12 recomendações feitas pelo <a href="https://legalinstruments.oecd.org/api/download/?uri=/public/be58eccc-ea78-41ef-9027-a2589b49b3df.pdf">Comitê de Política Regulatória da OCDE</a>, e a sua importância para a política regulatória do Brasil foi destacada no último relatório <a href="https://www.oecd.org/pt/publications/reforma-regulatoria-no-brasil_f7455d72-pt.html">de avaliação da reforma regulatória</a> no país.

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JOTA

Debates sobre o PL 9163/17 e a Estratégia Nacional de Boas Práticas Regulatórias se beneficiariam de um diálogo direto

As políticas de melhoria regulatória e de governança pública estão dialogando?

Debates sobre o PL 9163/17 e a Estratégia Nacional de Boas Práticas Regulatórias se beneficiariam de um diálogo direto