Opinião e Análise

Michelle Holperin

Katia Rocha

Iniciativas governamentais para melhorar a qualidade da regulação têm ganhado crescente importância nos últimos anos. Desde obrigações para que os reguladores comprovem que os benefícios da regulação irão justificar os custos impostos, até medidas de compensação regulatória<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>,  fazem com que a chamada agenda de melhoria regulatória (<a href="https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/chapter-three-regulatory-oversight-a-key-enabler-of-better-regulation.pdf">better regulation</a>) siga firme nas economias desenvolvidas.
A promoção da melhoria regulatória tem ganhado força em um contexto de <a href="https://www.jstor.org/stable/25046077">crescimento do papel regulador do Estado</a> (crescimento quantitativo das regulações e/ou de organizações com poder regulatório) e tem sido mantida, com alterações de ênfase, por governos com diferentes visões quanto ao papel do Estado na economia.
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A regulação, tal como o gasto público e a tributação, é um instrumento utilizado pelo governo para atingir objetivos e mitigar problemas públicos. Enquanto os governos são obrigados a prestar contas detalhadas dos seus gastos, os custos regulatórios ficam, majoritariamente, ocultos e não há responsabilização pelo montante total dos custos regulatórios envolvidos.
Ao mesmo tempo, é de se esperar que tais custos serão, inevitavelmente, sentidos pelos consumidores finais e cidadãos, seja por meio de um aumento de preços, seja por redução da oferta e/ou qualidade de bens e serviços.
Como forma de tratar essa questão, surge o conceito de orçamento regulatório (<a href="https://web-archive.oecd.org/2012-06-14/95170-48170563.pdf">regulatory budget</a>), similar ao controle das despesas fiscais, no intuito de controlar os custos regulatórios. Afinal, tão importante quanto o debate sobre a qualidade dos gastos públicos, é o debate sobre a qualidade regulatória.
Há evidências de que a qualidade regulatória de um país, no agregado, afeta os níveis de <a href="https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0165176506001108">crescimento e desenvolvimento econômico</a>, <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/10217/1/td_2584.pdf">investimentos privados</a>, <a href="https://www.usitc.gov/publications/332/working_papers/ecwp_2022-10-a_regulatory_quality.pdf">exportações e importações</a>, sendo o diferencial para a  efetividade dos <a href="https://www.elibrary.imf.org/display/book/9781513511818/9781513511818.xml">investimentos públicos</a> e para a atração do capital privado.
<a href="https://www.google.com/url?sa=t&amp;rct=j&amp;q=&amp;esrc=s&amp;source=web&amp;cd=&amp;cad=rja&amp;uact=8&amp;ved=2ahUKEwisyJuw8PGDAxW7r5UCHXJOAuQQFnoECBsQAQ&amp;url=https%3A%2F%2Fwww.jota.info%2Fopiniao-e-analise%2Fcolunas%2Fmulheres-na-regulacao%2Fe-se-o-poder-legislativo-fizesse-como-as-agencias-reguladoras-28022023&amp;usg=AOvVaw3ZouZ--78pzn-s182tyqCT&amp;opi=89978449">Como já mencionamos anteriormente</a>, o pilar regulatório é cada vez mais considerado “complementar” às políticas macroeconômicas e fiscais e parte fundamental de uma agenda para o desenvolvimento (Gráfico 1).
Gráfico 1: Qualidade regulatória vs. desenvolvimento
[caption id="attachment_484872" align="aligncenter" width="1030"]<img class="wp-image-484872 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2024/03/captura-de-tela-2024-03-19-as-12-48-05.png" alt="" width="1030" height="510" /> Fonte: Banco Mundial[/caption]
No entanto, um dos principais desafios para avançar a qualidade regulatória no Brasil tem sido garantir apoio político para transformar iniciativas isoladas voltadas à melhoria regulatória em uma política de Estado. Há um grande <a href="https://open.spotify.com/episode/1UKKoSWzqZ2CQrDLhQJoZY">desafio em comunicar essa agenda à sociedade</a> em geral, tanto aos cidadãos e setor privado, quanto às lideranças políticas.
Em parte, esse desafio pode ser atribuído ao fato de que o tema “regulação”, no Brasil, tem sido associado às agências reguladoras e às reformas da década de 1990 e<a href="https://www.jstor.org/stable/25046077">, equivocadamente, à uma redução do papel do Estado</a>. Com isso, temos pouca informação sobre a regulação e seus impactos, especialmente quando não consideramos somente as agências reguladoras como instituições reguladoras.
Não temos mapeado quais são todos os órgãos reguladores do país, o tamanho do nosso estoque regulatório, os benefícios gerados pela regulação e os custos envolvidos. A experiência, entretanto, já mostrou que o discurso da “desregulação” tem sido acompanhado pelo <a href="https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0002716220949216">crescimento ou “resgate” do Estado por meio da regulação</a>. A questão principal não é, <a href="https://www.jstor.org/stable/25046077">ou era</a>, se devemos ter “mais regulação” ou “menos regulação”, mas como <a href="https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13501769408406947">atingir objetivos ou mitigar problemas públicos da forma menos onerosa possível</a>. Ou seja, como ter uma “melhor regulação”.
Isso posto, onde estamos, em termos de qualidade regulatória? Quais são os benefícios esperados de uma melhoria no nosso nível atual de qualidade regulatória? Embora rankings e indicadores apresentem limitações quase que por definição – afinal, buscam capturar uma realidade complexa e transformá-la em número – o Brasil vem, há tempos, performando mal em diferentes indicadores utilizados para avaliar a qualidade regulatória dos países (Tabela 1).
Tabela 1: Qualidade regulatória - Brasil e economias globais
<table width="100%">
<tbody>
<tr>
<td width="52%">Indicador</td>
<td width="47%">Posição</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators/Series/RQ.PER.RNK.LOWER">Qualidade regulatória/WGI – Banco Mundial</a></td>
<td width="47%">43,9/100</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://www.oecd.org/economy/reform/OECD-PMR-Economy-Wide-Indicator-values-2018.xlsx">Regulação do Mercado de Produtos/PMR – OCDE</a></td>
<td width="47%">49/51</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2023/">Estado de Direito – WJP </a> </td>
<td width="47%">83/142</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://archive.doingbusiness.org/en/rankings">Doing Business – Banco Mundial</a></td>
<td width="47%">124/190</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://www.google.com/url?sa=t&amp;rct=j&amp;q=&amp;esrc=s&amp;source=web&amp;cd=&amp;cad=rja&amp;uact=8&amp;ved=2ahUKEwjpmZW63faDAxUGqJUCHWDKDYkQFnoECBQQAw&amp;url=https%3A%2F%2Fwww.imd.org%2Fcenters%2Fwcc%2Fworld-competitiveness-center%2Frankings%2Fworld-competitiveness-ranking%2F%23%3A~%3Atext%3DDenmark%252C%2520Ireland%2520and%2520Switzerland%2520have%2Cfor%2520the%252035th%2520consecutive%2520year.&amp;usg=AOvVaw2Y0BWytbUbmY3ggynJH1vI&amp;opi=89978449">World Competitiveness Ranking – International Institute for 
Management Development (IMD)</a></td>
<td width="47%">60/64</td>
</tr>
<tr>
<td width="52%"><a href="https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf">Global Competitiveness Index </a>
<a href="https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf">- World Economic Forum</a></td>
<td width="47%">71/141 (geral) 
99/141 (no pilar “Instituições) e 
141/141 (peso da regulação estatal)</td>
</tr>
</tbody>
</table>
Na evolução temporal houve, inclusive, um afastamento, nas últimas duas décadas, da média dos pares emergentes latinos comparáveis (LAC): México, Peru, Colômbia, Uruguai e Costa Rica, em especial, após 2010 (Gráfico 2).
Gráfico 2: Evolução do indicador qualidade regulatória - Brasil vs. pares
[caption id="attachment_484876" align="aligncenter" width="1025"]<img class="wp-image-484876 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2024/03/captura-de-tela-2024-03-19-as-12-52-27.png" alt="" width="1025" height="559" /> Fonte: Banco Mundial[/caption]
Indicadores construídos para o nosso contexto<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, como o Indicador de Capacidade Institucional para Regulação (<a href="https://revista.cgu.gov.br/Revista_da_CGU/article/view/443">I-CIR)</a> – desenvolvido e aplicado pela CGU no âmbito do programa <a href="https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/qualireg">QualiReg</a> – também revelam nosso cenário desafiador: <a href="https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/qualireg/arquivos/diagnostico-da-capacidade-institucional-para-regulacao-qualireg.pdf">29 das 42 agências reguladoras participantes do programa (cerca de 70%) encontram-se no estágio inicial ou básico de capacidade institucional, 13 (30%) nos estágios intermediário ou aprimorado e nenhuma agência reguladora encontra-se em estágio avançado</a>.
Mudar positivamente essa conjuntura pode gerar impactos relevantes para o desenvolvimento econômico e social do país.
No quesito desenvolvimento, estima-se um crescimento adicional de cerca <a href="https://read.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-brazil-2023_a2d6acac-en">1% ao ano</a> e <a href="https://read.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-brazil-2020_250240ad-en#page1">13% do PIB per capita</a>, ao avançarmos no ranking de Regulação de Mercado de Produtos (PMR), da OCDE, com aderência aos níveis dos países desenvolvidos, incluindo a dimensão institucional de qualidade regulatória, aparato legal e um conjunto de reformas estruturais para indução de competitividade e produtividade. Resultado similar ao estimado em estudo da <a href="https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0165176506001108">Economics Letters</a> com foco na dimensão regulatória<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
A aproximação da qualidade regulatória (45/100) ao nível médio dos pares emergentes latinos (60/100), ou ao nível médio da OCDE (84/100), implicaria num aumento no volume de investimentos privados da ordem de <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11038/1/radar_68_investimentos_privados_em_infraestrutura.pdf">1% a 1,6% do PIB ano</a>. Um efeito considerável com potencial de eliminar a nossa elevada lacuna no setor de infraestrutura e aumentar nossa produtividade.
Do ponto de vista do Custo Brasil, na dimensão “eficácia da regulação”, a aproximação à média da OCDE pode gerar um custo poupado da ordem de <a href="https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2023/setembro/mdic-define-oito-eixos-de-atuacao-para-reduzir-custo-brasil/resultados_cp_custo-brasil.pdf">65,6 bilhões</a><a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
No entanto, a qualidade regulatória não afeta apenas essa dimensão, mas diversas outras, como abrir e fechar um negócio, dispor de infraestrutura, acessar insumos básicos e competir e ser desafiado de forma justa. Melhorar a qualidade regulatória, portanto, tem o potencial de reduzir muito mais que os 65,6 bilhões da dimensão “eficácia da regulação” do Custo Brasil. Vejamos.
No documento de <a href="https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2023/setembro/mdic-define-oito-eixos-de-atuacao-para-reduzir-custo-brasil/resultados_cp_custo-brasil.pdf">análise e consolidação da Consulta Pública realizada em 2023</a> são apontadas três grandes causas para o Custo Brasil. A primeira seriam as “regulamentações inadequadas, que podem impor custos excessivos ou desnecessários ao setor produtivo, além de gerar insegurança jurídica”. Em outras palavras, a má regulação, em especial a administrativa e social.
O relatório cita como exemplo “as legislações tributárias onerosas e complexas, regulações setoriais pouco eficazes, ou excesso de procedimentos burocráticos para a prestação de serviços ao setor produtivo”. Lembramos que o indicador de “licenças e autorizações” é o segundo mais crítico para o Brasil no PMR, empatado com “barreiras tarifárias” e perdendo apenas para “interação com grupos de interesse”.
A segunda refere-se às dificuldades do Estado em atender demandas básicas dos agentes, seja pela falta de infraestrutura básica, seja pela reduzida produtividade da mão de obra. Aqui a relação é indireta e, como já mencionado, o aumento na qualidade regulatória tem o potencial de gerar impacto relevante na atração de investimentos privados em infraestrutura.
A terceira são “as falhas de mercado não endereçadas apropriadamente”. As chamadas falhas de mercado são a justificação livro-texto para a intervenção estatal, em geral, e para a intervenção regulatória em particular. Aqui, novamente, a relação com a qualidade regulatória é direta. Se as falhas (de mercado) não estão adequadamente endereçadas, há omissão ou falha por parte dos atores do Poder Público responsáveis.
O relatório menciona “a competição insuficiente em setores de infraestrutura” e seus efeitos sobre o preço e a qualidade dos serviços prestados. A regulação dos setores mencionados (i.e., energia elétrica, gás natural e telecomunicações) é construída e aplicada por uma série de atores estatais relevantes, como o Congresso Nacional, reguladores (ministérios, colegiados e agências) e órgãos de controle, para citar os principais. Para compreender e tratar esse terceiro grupo de causas, é necessário uma política de melhoria regulatória que considere os principais atores envolvidos, e não apenas as agências reguladoras (federais).
Concluímos com duas observações. A primeira é que a meritória agenda de redução do Custo Brasil está em grande sintonia e se beneficiará de um diálogo próximo com outra iniciativa, igualmente meritória e conduzida pelo mesmo ministério, para a melhoria da qualidade regulatória: o PRO-REG.
Por exemplo, a ação “<a href="https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2023/outubro/governo-define-17-projetos-prioritarios-para-enfrentamento-do-custo-brasil">Aprimoramento da regulação referente a licenciamento ambiental, especialmente no âmbito subnacional</a>”, que busca mitigar os problemas de “normatização esparsa, excesso de procedimentos burocráticos e superposição de competências, falta de clareza de procedimentos e insegurança jurídica, que se estende após a obtenção de licença ambiental” pode ser tratada, em grande medida, por meio da simplificação regulatória e da cooperação entre reguladores de diferentes setores e níveis da federação, eixos previstos na futura <a href="https://www.gov.br/participamaisbrasil/consulta-publica-estrategia-nacional-de-boas-praticas-regulatorias">Estratégia Nacional de Boas Práticas Regulatórias</a>, documento que irá nortear as ações do PRO-REG. Ações como “aprimoramento da regulação de acesso às infraestruturas essenciais do setor de gás natural” e “regulamentar o marco legal de cabotagem” envolvem a harmonização, o desenho, a aplicação e a revisão de regulações.
Quanto melhores os processos pelos quais estas ações serão realizadas e a maturidade dos órgãos e entidades envolvidos, melhores serão os resultados e o seus efeitos na redução do Custo Brasil. E essa é a pauta do PRO-REG. Não à toa, o aprimoramento da coordenação do processo regulatório na Administração Pública Federal por meio do PRO-REG é uma das <a href="https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac/medidas-institucionais">medidas transversais do Novo PAC</a>, dentro da categoria “Aperfeiçoamento do Ambiente Regulatório e do Licenciamento Ambiental”.
A segunda e última vai na direção das melhores práticas internacionais. A maior parte dos estudos que quantificam os impactos de melhorias regulatórias fazem comparações com os respectivos indicadores institucionais internacionais: <a href="https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators/documentation">Worldwide Governance Indicator,</a> <a href="https://archive.doingbusiness.org/en/doingbusiness">Doing Business</a>, <a href="https://www.imd.org/centers/wcc/world-competitiveness-center/rankings/world-competitiveness-ranking/#:~:text=Denmark%2C%20Ireland%20and%20Switzerland%20have,for%20the%2035th%20consecutive%20year">Global Competitiveness Index - World Economic Forum</a>, <a href="https://www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/">Product Market Regulation (PMR)</a>, dentre outros. Assim, tão meritório quanto o desenvolvimento de indicadores internos de qualidade regulatória, como o <a href="https://revista.cgu.gov.br/Revista_da_CGU/article/view/443">I-CIR</a>, é o acompanhamento do desempenho do Brasil nos respectivos rankings internacionais.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Regras que condicionam novas regulações – ou novos custos regulatórios – a eliminações de regulações vigentes – ou de custos regulatórios vigentes. Também conhecidas como regras do tipo OIXO (one-in, x-out). Ver <a href="https://read.oecd-ilibrary.org/governance/one-in-x-out-regulatory-offsetting-in-selected-oecd-countries_67d71764-en#page4">Trnka &amp; Thuerer (2019)</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Para o contexto brasileiro de agências nacionais ver o <a href="https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S1062976907000270">indicador de governança regulatória</a>. Embora a sua última aplicação tenha sugerido uma “<a href="https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/rego.12274">forte resiliência das agências reguladoras</a>”, a média das 16 agências é 0,578, sendo a ANEEL a agência mais bem ranqueada, com pontuação 0,72 (máximo 1). O indicador não inclui reguladores que não são agência.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O artigo publicado em 2006 com dados do Doing Business estimou um impacto de 2,3 pontos percentuais no crescimento anual, caso o Brasil saísse do último quartil para o primeiro.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> <a href="https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/reducao-do-custo-brasil/documentos/notas-metodologicas_final.pdf">Montante estimado</a> do Custo Brasil na subdimensão “Eficácia da Regulação – Eixo F”.

esplanada – mulheres na regulação

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JOTA

Redução do Custo Brasil e ações do PRO-REG vão na direção das melhores práticas internacionais

As evidências a favor de uma agenda de melhoria regulatória

Redução do Custo Brasil e ações do PRO-REG vão na direção das melhores práticas internacionais na regulação