Opinião e Análise

Gustavo Vettorato

Michell Przepiorka

A <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a> do consumo não criou apenas novos tributos; criou também um novo problema de contencioso. Com a convivência entre Imposto sobre Bens e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs">IBS</a>) e Contribuição sobre Bens e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cbs">CBS</a>), ambos estruturados sob lógica de convergência material, cresce a pressão por uniformidade decisória.
Essa uniformização, contudo, vem acompanhada da ampliação do dever de observância de precedentes e da restrição ao controle de legalidade pelos órgãos administrativos, o que pode reduzir a autonomia técnica do contencioso tributário e comprometer a proteção da confiança legítima do contribuinte.
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Nesse cenário, devem ser revisitados temas centrais do processo tributário: revisão de ofício do lançamento, aplicação temporal de precedentes vinculantes, limites do controle de legalidade no Processo Administrativo Fiscal (PAF), distinção entre vício formal e material, relação entre CTN e LC 227/2026 e suspensão de PAF diante de temas repetitivos ou de repercussão geral.
Tradicionalmente, o controle de legalidade do lançamento aparece em dois tempos: na revisão de ofício, fundada na autotutela e nas hipóteses dos arts. 145 e 149 do CTN, e no contencioso administrativo, provocado pelo contribuinte sob contraditório e ampla defesa.
No âmbito federal, esse desenho foi historicamente acomodado pelo Decreto 70.235/1972.Esse arranjo passa a ser tensionado pela EC 132/2023 e por sua regulamentação, em especial a LC 214/2025 e a LC 227/2026. A promessa de harmonização da incidência acompanha uma tentativa de harmonização da interpretação. E é nesse ponto que o desenho institucional começa a importar mais do que a retórica da simplificação. A questão central não é meramente organizacional. O problema é outro: até onde pode ir o julgador administrativo quando identifica vício de legalidade em ato infralegal, orientação interna ou interpretação fazendária que sustenta o lançamento?
A tensão alcança a própria relação prática entre o CTN e a LC 227/2026. O problema não se resolve apenas pela ausência de hierarquia formal entre leis complementares, mas pela delimitação entre normas gerais tributárias — especialmente sobre lançamento, revisão, decadência e garantias do crédito — e o regime especial do contencioso do IBS.
No PAF federal, a experiência mostra diferentes graus de abertura ao controle de legalidade. Nas DRJs, a proximidade estrutural com a administração tributária tende a produzir maior deferência a atos internos. No Carf, embora subsistam limites como a Súmula n. 2 e o art. 26-A do Dec. n. 70.235/1972, há precedentes em que atos infralegais são afastados por incompatibilidade com normas superiores.
É justamente esse espaço residual de controle que o contencioso do IBS pode reduzir e que passa a ser rediscutido. Nos contenciosos infranacionais, a tradição é mais próxima de arranjos hierarquizados. A novidade, então, pode estar menos na estrutura formal e mais na tentativa de consolidar, agora em escala nacional, um modelo de contenção interpretativa.
A LC 227/2026 torna isso mais visível. Seu art. 74 afirma que as autoridades julgadoras não podem afastar a legislação tributária por fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade. A diferença ao art. 26-A do Decreto 70.235/1972 não é só redacional. Ao migrar de uma enumeração específica para a fórmula ampla de “legislação tributária”, o texto parece reduzir o espaço para controle jurídico de atos normativos secundários.
É verdade que a mesma lei afirma que o Comitê Gestor do IBS atua sem subordinação hierárquica a outros órgãos administrativos. Mas autonomia formal não resolve, por si, a questão central. O importante é como essa vedação será lida pelas câmaras julgadoras e estabilizada em precedentes.
Soma-se a isso: a aplicação automática de precedentes do STF e do STJ a fatos geradores pretéritos pode tensionar a aplicação dos arts. 105, 106 e 146 do CTN, especialmente em casos de alteração superveniente da jurisprudência dominante, afetando a segurança jurídica e a confiança legítima dos contribuintes.
O problema se intensifica com a integração entre IBS e CBS. A LC 214/2025 criou a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS para uniformizar a interpretação da legislação comum. E o art. 323-G, §5º, II, repete que essas decisões não podem afastar a legislação tributária por fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade. Uniformizar, aqui, pode significar também estreitar. Sob o ângulo da macrolitigância, isso é decisivo: interpretações uniformes irradiam efeitos sobre milhares de contribuintes. Se o contencioso administrativo se limita a confirmar atos infralegais ou orientações fazendárias, a controvérsia não desaparece; apenas se desloca em massa para o Judiciário.
A pergunta decisiva, então, é simples. Quando a controvérsia recair sobre portarias, instruções normativas, ordens de serviço ou pareceres, prevalecerá a leitura mais específica do art. 26-A do Decreto 70.235/1972, no âmbito do Carf, ou a vedação mais abrangente do art. 74 da LC 227/2026?
A mesma tensão aparece na revisão de ofício. Embora a LC 227/2026 preveja hipóteses de nulidade e anulação do lançamento de IBS, não reproduz integralmente a arquitetura dos arts. 145 e 149 do CTN, nem disciplina com igual nitidez a revisão no curso do processo, o lançamento complementar e a reabertura do contraditório. Também permanece sensível a distinção entre vício formal e vício material. A anulação por vício formal atrai a regra do art. 173, II, do CTN; já o vício material não reabre automaticamente o prazo decadencial, exigindo análise da regra aplicável ao caso, inclusive os arts. 150, §4º, e 173, I, do CTN.
A convivência entre regimes antigos e novos, a dualidade IBS/CBS e a permanência de competências judiciais distintas tendem a incentivar judicialização precoce, especialmente em temas repetitivos e de alto impacto financeiro. Em vez de reduzir a litigiosidade no curto prazo, a compressão do debate administrativo pode deflagrar novo ciclo de disputas judiciais em escala, inclusive com estímulo à formação acelerada de precedentes.
A reforma, portanto, não suprimiu o problema do controle de legalidade; apenas o reposicionou. Se a nova arquitetura institucional converter coerência em bloqueio interpretativo, o risco será transformar o contencioso administrativo em etapa de confirmação da cobrança. O desafio está em compatibilizar uniformidade decisória, autotutela fiscal, força normativa dos precedentes e garantias processuais do contribuinte. Importante ponto já afeta a consistência das decisões, a proteção do contribuinte e o tipo de racionalidade das futuras ferramentas de apoio à fiscalização e ao julgamento.
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Em síntese, o modelo instituído pela reforma tributária pode gerar: (i) redução da independência técnica do contencioso administrativo; (ii) aumento da judicialização; (iii) insegurança quanto à aplicação temporal de precedentes; (iv) tensionamento entre coerência decisória e proteção da confiança legítima.
A reforma do contencioso administrativo do IBS e da CBS não é mera reorganização procedimental, mas transformação estrutural do modelo de controle administrativo tributário quanto aos limites da autotutela fiscal, da força normativa dos precedentes e das garantias processuais do contribuinte.
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JOTA

Revisão de ofício do lançamento tributário, precedentes vinculantes e controle de legalidade

Processo administrativo federal e reforma tributária

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