Opinião e Análise

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Gustavo Vettorato

Luciano Felício Fuck

Os instrumentos econômicos de proteção ambiental ganham relevância, especialmente com a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14119.htm">Lei 14.119/2021</a>, criadora da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA). Promete-se a parcial superação da lógica de comando e controle - baseada em sanções punitivas - e aposta em incentivos positivos para estimular práticas de conservação e restauração ambiental.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a></h3>
Ao lado, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Reforma-Tribut%C3%A1ria">reforma tributária</a> da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm">EC 132/2023</a>, regulada pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm">LC 214/2025</a>, redesenhou o sistema tributário. Ela incluiu expressamente o princípio tributário da defesa do meio ambiente, aumentando a força normativa dos incentivos ao Pagamento por Serviços Ambientais (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/PSA">PSA</a>).
No contexto, surgem duas ameaças ao PSA no Brasil:
<ol>
<li>A falta de regulamentação do Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA), que impede a plena aplicação dos benefícios fiscais previstos em lei.</li>
<li>O esvaziamento progressivo dos incentivos tributários com a substituição de PIS/Cofins pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) por omissão legislativa ou deliberada substituição de formas de benefícios fiscais.</li>
</ol>
<h3>Histórico do PSA e do princípio tributário de defesa do meio ambiente</h3>
A discussão de instrumentos econômicos para redução das externalidades não é nova. Desde a segunda metade do século passado, Pigou defendia a tributação de atividades poluidoras como forma de internalizar custos sociais, inclusive pela ideia de tributos ambientais.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Já Coase acreditava na apropriação e negociação de direitos sobre bens ambientais, reconhecendo a sua natureza econômica, como alternativa mais eficiente.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
No Brasil, a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm">Constituição de 1988</a> foi o marco ao prever o direito ao meio ambiente equilibrado (art.225) e ao inserir a defesa ambiental como princípio da ordem econômica (art.170, VI). Inicialmente, predominou o modelo comando-controle: licenciamento, fiscalização e sanções administrativas, civis e penais.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Nos anos 1990, surgiram instrumentos de incentivo, como o ICMS Ecológico no Paraná e programas locais de PSA (por exemplo, o pioneiro Projeto Extrema-MG)<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Mas só em 2021 publicou-se a Lei 14.119, com normas nacionais do PSA: os requisitos mínimos de contratação e a isenção tributária para os provedores/prestadores de serviços ambientais (agentes que têm a atividade de preservação e recuperação de serviços ecossistêmicos, estes oriundos da própria natureza).
Basicamente, são dois macro modelos de programas de PSA na lógica do “provedor-recebedor” (o provedor de serviços ambientais deve ser remunerado): (1) o usuário de serviços ecossistêmicos paga diretamente ao provedor de serviços ambientais; (2) o Estado (ou financiador) paga ao provedor de serviços ambientais em favor do usuário dos serviços ecossistêmicos.
O primeiro modelo seria o mais adequado para a maioria das situações, por serem mais tendentes à eficiência, pois os usuários dos serviços não apenas financiam, mas também informam diretamente sobre os valores dos serviços e prestação. No segundo, eficiência dos programas de PSA custados pelo Estado é prejudicada, por cobrirem áreas muito maiores, sem informações diretas sobre o valor do serviço e sua prestação.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
A EC 132/2023 avançou no art. 145,§3º, da CF/1988, com o princípio de que o sistema tributário deve observar a defesa do meio ambiente. Embora já fosse possível extrair a sua cogência (art. 170, VI), a positivação expressa fortalece a função extrafiscal da tributação, abrindo espaço para maior controle de constitucionalidade de normas que enfraqueçam políticas ambientais. Desse sentido, no RE 607.109 (Tema 304), o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a> declarou inconstitucional vedação à apropriação de créditos de PIS/Cofins na aquisição de insumos recicláveis. A restrição seria um risco ao setor de reciclagem, contrário ao dever de proteção ambiental.
Logo, o PSA e seus benefícios fiscais encontram respaldo inequívoco na Constituição, reforçado na EC 132/2023. O problema está na omissão normativa.
<h3>Omissão regulamentar: incentivo só com o Estado</h3>
O art. 17 da Lei 14.119/2021 estabeleceu que as receitas de PSA estariam isentas de IR, CSLL, PIS e Cofins, tanto nos contratos com o Poder Público quanto naqueles entre privados desde que registrados no CNPSA. A ideia foi estimular arranjos contratuais voluntários e dar segurança jurídica ao provedor de serviços ambientais.
Porém, o CNPSA não está regulamentado. Resultado: só contratos com o Estado são beneficiados, o que desestimula a modalidade mais eficiente de PSA – a privada.
Isso é, a omissão do Executivo por tempo superior a quatro anos é verdadeiro bloqueio normativo. Sem registro, não há isenção. Sem isenção, muitos contratos privados tornam-se economicamente inviáveis, o que não ocorre nos contratos com o Poder Público. Uma clara omissão inconstitucional, pois o Executivo recusa-se a implementar norma densificadora de direito fundamental.
Isso representa fragilidade institucional: a ausência de regulamentação do CNPSA mina a credibilidade do PSA como política pública.
<h3>Reforma tributária: esvaziamento</h3>
Outro ponto é a reforma tributária. A EC 132/2023 fundiu PIS/Cofins em uma nova contribuição: a CBS. Na publicação da LC 214/2025, defesa ambiental foi direcionada ao<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Imposto%20Seletivo"> Imposto Seletivo</a>, no modelo comando-controle, não se adaptando a isenção do art. 17 da Lei 14.119/2021. Significa que os benefícios fiscais do PSA estão sendo progressivamente revogados, à medida que PIS/Cofins perdem vigência entre 2026 e 2027.
Assim, cria-se um descompasso entre discurso e prática: a Constituição clama pela defesa ambiental via tributação, mas a legislação infraconstitucional reduz benefícios existentes antes sequer de regulamentados, ou seja, experimentá-los. Ou seja, há contradição normativa: a EC 132/2023 reforça a defesa ambiental, mas a LC 214/2025 caminha na direção oposta.
<h3>Conclusão</h3>
O PSA é um promissor instrumento de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/pol%C3%ADtica-ambiental">política ambiental</a>. Ao remunerar quem conserva, cria-se estímulo positivo, eficiente e sustentável. Porém, dois obstáculos prejudicam o seu futuro:
<ul>
<li>A não regulamentação do CNPSA impede a plena aplicação dos benefícios fiscais.</li>
<li>A LC 214/2025 enfraquece a isenção do art. 17 da Lei 14.119/2021 ao não replicar para CBS.</li>
</ul>
É urgente a regulamentação do CNPSA e o ajuste da LC 214/2025, sob risco de transformar em letra morta o incentivo tributário, contrariando a inexorabilidade do princípio tributário da defesa ambiental chancelado pela EC 132/2025. A reforma verde corre o risco de tornar-se cinza.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1] </a>VULCANIS, Andrea. Pagamento por serviços ambientais: transição necessária para sustentabilidade sistêmica. Conjur, [S.l.], 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-ago-24/pagamento-por-servicos-ambientais-uma-transicao-necessaria-para-a-sustentabilidade-sistemica/.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> PIGOU apud JODAS, Natan; DERANI, Cristiane. Pagamento por serviços ambientais (PSA) e racionalidade ambiental: aproximações. Scientia Iuris, [S. l.], v. 19, n. 1, p. 9–27, 2015. DOI: 10.5433/2178-8189.2015v19n1p9.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> COASE, Ronald. H.. A firma, o mercado e o direito. Trad.: Heloisa Gonçalves Barbosa. Ed. 2. São Paulo:Gen, 2017.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> JODAS e DERANI, op cit.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> PEREIRA, Paulo Henrique. Projeto conservador das águas – Extrema. In: PAGIOLA, Stefano; et al. Experiências de pagamento por serviços ambientais no Brasil. São Paulo : Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, 2013, p.29-40.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> PAGIOLA, Stefano; GLEHN, Helena Carrascosa Von; TAFFARELLO, Daniele. Pagamento por serviços ambientais. In: PAGIOLA, Stefano (Org.); et al. Experiências de pagamento por serviços ambientais no Brasil. São Paulo : Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, 2013, p.17-27.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> TORSANI, Zuleica Aparecida Iovanovich; LISBOA, Julcira Maria de Mello Vianna. Reforma tributária e a efetivação do meio ambiente como direito fundamental. Observatório de la economía latinoamericana, [S. l.], v. 23, n. 1, p. e8685, 2025.Disponível em: https://ojs.observatoriolatinoamericano.com/ojs/index.php/olel/ article/view/8685.

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JOTA

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