Opinião e Análise

Larissa Souza de Oliveira

Fradique Magalhães de Paula Júnior

O cenário tributário brasileiro em 2026 iniciou-se com transformações profundas, impulsionadas pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp225.htm">Lei Complementar nº 225/2026</a>, também conhecida como o Código de Defesa do Contribuinte. Embora o diploma busque instituir programas de conformidade como o "Confia" e o "Sintonia", ele consolidou um conceito que há anos amadurecia no Legislativo e no Judiciário: o devedor contumaz.
O que antes se apresentava como uma vedação praticamente absoluta às chamadas “sanções políticas” passa, agora, a admitir releituras condicionadas ao comportamento do contribuinte, intensificando a tensão entre livre iniciativa e repressão à inadimplência estratégica.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A LC 225/2026 define como devedor contumaz o contribuinte cuja conduta é marcada por inadimplência substancial, reiterada e injustificada. ¹ No âmbito federal, considera-se substancial o débito superior a R$ 15 milhões, desde que represente parcela relevante do patrimônio da empresa.² Ainda assim, a ausência de critérios proporcionais ao porte econômico pode gerar assimetrias e ampliar o espaço para litigiosidade. Cabe ressaltar que os estados e municípios possuem autonomia legislativa para definir seus próprios pisos de enquadramento, o que pode gerar disparidades regionais na aplicação do conceito.
Historicamente, o STF consolidou entendimento contrário ao uso de meios indiretos de cobrança de tributos, como interdição de estabelecimentos ou restrições ao exercício da atividade econômica, conforme as Súmulas 70, 323 e 547. Esse modelo buscava evitar que o Estado utilizasse sanções políticas como forma de coerção ao pagamento.
Nos últimos anos, contudo, esse entendimento começou a ser flexibilizado. No julgamento da Suspensão de Tutela Provisória 102/RJ, o STF sinalizou que medidas mais rigorosas poderiam ser admitidas em situações excepcionais, especialmente diante de inadimplência reiterada.
Esse movimento foi consolidado no julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6791695">ADI 7513</a>, sob relatoria do ministro Cristiano Zanin. Na ocasião, o STF reconheceu a constitucionalidade de regimes especiais de fiscalização aplicáveis a devedores contumazes de ICMS.
Em seu voto, o relator estabeleceu distinção entre o devedor eventual e aquele que, de forma deliberada e reiterada, estrutura sua atividade econômica para não pagar tributos. Para esse último, admitiu-se a imposição de medidas mais rigorosas, desde que não inviabilizem a atividade empresarial.
O caso concreto envolvia empresa do setor de combustíveis que, embora declarasse o ICMS devido por substituição tributária, deixava sistematicamente de repassar os valores ao Fisco. Para o STF, a inadimplência reiterada, nesse contexto, configura estratégia de autofinanciamento e gera vantagem concorrencial indevida.
A decisão aproxima o direito tributário de uma lógica própria do direito econômico. Ao reconhecer que a inadimplência pode distorcer a concorrência, o STF legitima a atuação estatal não apenas para arrecadar, mas também para preservar o equilíbrio competitivo no mercado.
Essa orientação dialoga com o modelo adotado pelo Estado de São Paulo no programa “Nos Conformes” <a href="https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei.complementar/2018/lei.complementar-1320-06.04.2018.html">(LC nº 1.320/2018)</a>, que segmenta contribuintes por perfil de risco e prevê regimes diferenciados de fiscalização. A lógica é impedir o acúmulo de débitos impagáveis sem necessariamente inviabilizar a atividade econômica.
Apesar do avanço, persistem pontos de tensão. O artigo 13 da LC 225/2026 restringe o acesso do devedor contumaz à recuperação judicial, inclusive com possibilidade de convolação em falência a pedido da Fazenda Pública.
A controvérsia já foi levada ao STF na <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=7532392">ADI 7943</a>, na qual se discute se tais restrições configuram mecanismo indireto de coerção ao pagamento de tributos. O debate evidencia o risco de que instrumentos legítimos de fiscalização ultrapassem limites constitucionais.
O julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6791695">ADI 7513</a> marca um ponto de inflexão na jurisprudência do STF ao relativizar a vedação às sanções políticas. O desafio, agora, não é mais definir se o Estado pode reagir à inadimplência estratégica, mas estabelecer os limites dessa reação.
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 Essa matéria está em intenso debate, tanto que foi publicado no dia 27/03/2025 a <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-conjunta-rfb/pgfn/mf-n-6-de-26-de-marco-de-2026-696046658">portaria conjunta RFB/PGFN/MF nº 6</a>, dispondo sobre a qualificação e tratamento, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, do devedor contumaz de que trata a Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026, que será objeto de outro artigo.
Concluindo é preciso ter equilíbrio entre eficiência arrecadatória, livre concorrência e proteção às garantias fundamentais será determinante para a consolidação desse modelo.
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¹AMORIM, Tereza; SOARES, Rodrigo. Novo conceito de devedor contumaz abre debate sobre limites da atuação do Fisco. Consultor Jurídico, 15 mar. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br. Acesso em: 19 mar. 2026
² HIGÍDIO, José. OAB pede que STF garanta acesso do devedor contumaz à recuperação judicial. Consultor Jurídico, 17 mar. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br. Acesso em: 19 mar. 2026.
³ CARNEIRO, Júlia Silva Araújo. O devedor contumaz no direito tributário: premissas teóricas, conceito e regime jurídico. 2020. 205 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Direito Tributário) – Escola de Direito de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2020. p. 147.

Código de defesa do contribuinte

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JOTA

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