Opinião e Análise

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Raquel de Andrade Vieira Alves

Jackson Freitas de Carvalho

Em 30 de setembro de 2026, o Plenário do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a> concluiu o julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4629263">ADI 5.161</a> e conferiu interpretação conforme à Constituição aos arts. 32 da Lei nº 4.357/1964 e 52 da Lei nº 8.212/1991. Prevaleceu a corrente inaugurada pelo Ministro Cristiano Zanin, segundo a qual a multa somente incide quando, cumulativamente, o crédito estiver definitivamente constituído e inscrito em dívida ativa da União, não houver causa de suspensão de sua exigibilidade, nos termos do art. 151 do CTN, e o débito não estiver garantido por uma das modalidades do art. 9º da Lei de Execução Fiscal.
A decisão restringe o campo de aplicação da penalidade, porém não responde à questão constitucional central. Mesmo diante de crédito exigível, cabe indagar se o Fisco pode constranger o contribuinte a pagar ou garantir a dívida mediante a proibição de atos próprios da vida societária, quando já dispõe de instrumentos específicos de cobrança e proteção patrimonial.
A crítica que desenvolvemos parte dessa indagação. A controvérsia não se resolve pela concessão de prazo para oferecer garantia nem pela criação de um procedimento adicional para comprovar a solvência. O que deve ser examinado, à luz da livre iniciativa, do direito de propriedade, do acesso à Justiça e do devido processo legal, é a própria restrição imposta em razão da existência de débito fiscal não garantido.
A restrição tem origem no art. 32 da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4357.htm">Lei nº 4.357, de 16 de julho de 1964</a>, sancionada por Castello Branco poucos meses depois do golpe que instaurou a ditadura militar. A norma surgiu, portanto, em um contexto não democrático, muito anterior à Constituição de 1988. Desde então, proibia pessoas jurídicas com débitos tributários não garantidos perante a União e suas autarquias de Previdência e Assistência Social de distribuir bonificações a acionistas ou atribuir participação nos lucros a sócios, quotistas e membros de órgãos de administração, fiscalização ou consulta, sob pena de multa.
Há um aspecto particularmente revelador nessa origem. Pela <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4357-16-julho-1964-376620-veto-27736-pl.html">Mensagem nº 244/1964</a>, o próprio Presidente vetou a expressão “dividendos e” da alínea “a” do art. 32. Nas razões do veto, reconheceu que a ingerência fiscal na economia interna das empresas deveria ficar restrita a situações excepcionais, para que os poderes de controle da arrecadação não perturbassem seu funcionamento normal. Reconhecia-se, assim, mesmo naquele contexto autoritário, o risco de a cobrança tributária interferir indevidamente na organização interna das sociedades.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
A legislação posterior manteve esse mecanismo de coerção. Em 2004, o art. 17 da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11051.htm">Lei nº 11.051</a> alterou as penalidades previstas no art. 32 da Lei nº 4.357/1964, preservou a multa de 50% sobre os valores distribuídos ou recebidos e limitou cada penalidade a 50% do débito não garantido da pessoa jurídica. Mais tarde, a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11941.htm">Lei nº 11.941/2009</a> deu nova redação ao art. 52 da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm">Lei nº 8.212/1991</a>, que passou a remeter diretamente ao art. 32 da lei de 1964 para as empresas com débitos não garantidos perante a União.
Essa trajetória evidencia a permanência, sob a ordem democrática, de um mecanismo concebido no início do regime militar. A origem histórica da norma não basta, por si só, para torná-la inválida, da mesma forma, sua manutenção ou modificação por leis posteriores não garante sua conformidade com a Constituição de 1988. O exame deve se concentrar no conteúdo e nos efeitos da restrição, pois o Estado Democrático de Direito exige que a satisfação do crédito público respeite as liberdades econômicas e o devido processo legal. É à luz desse parâmetro que se deve questionar a manutenção da coerção indireta, inclusive após as alterações legislativas.
As sanções políticas são restrições impostas ao contribuinte para compeli-lo ao pagamento de tributos por vias indiretas, apesar da existência de procedimento próprio de cobrança. A compreensão do instituto exige considerar tanto o direito atingido quanto a finalidade da medida. O reconhecimento de uma intervenção desproporcional não depende da paralisação das atividades da empresa. Obstáculos relevantes ao seu funcionamento ou ao exercício de seus direitos também podem servir como meios indiretos de coerção. [3]
As <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=30&amp;sumula=2194">Súmulas 70</a>, <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=30&amp;sumula=2136">323</a> e <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=30&amp;sumula=2201">547</a> do STF expressam essa orientação em hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias e restrições ao exercício de atividades profissionais. Seus enunciados não esgotam as formas pelas quais o Estado pode pressionar o contribuinte.
A destinação dos resultados integra o funcionamento das sociedades empresárias. A perspectiva de participar dos lucros orienta o investimento, a permanência dos sócios e a própria organização da empresa. Impedir distribuições lícitas em razão de débito fiscal interfere nessa dinâmica, ainda que o estabelecimento permaneça aberto e continue a produzir ou vender. A continuidade material das operações não torna irrelevante a restrição à autonomia societária.
Nas <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1493516">ADIs 173</a> e <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1508221">394</a>, o STF invalidou exigências de regularidade fiscal para a prática de diversos atos da vida civil e empresarial, reconhecendo a ofensa à liberdade econômica e ao devido processo legal. No RE 565.048, <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=2561427&amp;numeroProcesso=565048&amp;classeProcesso=RE&amp;numeroTema=31">Tema 31 de Repercussão Geral</a>, rechaçou a exigência de garantia como condição para a impressão de documentos fiscais. As situações não são idênticas à da ADI 5.161, mas revelam uma premissa comum, qual seja, a existência de débito não autoriza, por si, a criação de obstáculos ao exercício de direitos como técnica de cobrança.
A constituição definitiva do crédito e sua inscrição em dívida ativa autorizam a cobrança pelos instrumentos previstos em lei, mas não afastam o controle judicial da pretensão fazendária. Mesmo após o encerramento da esfera administrativa, o crédito pode ser contestado em juízo, pois sua exigibilidade não equivale ao reconhecimento judicial definitivo de sua validade.
A interpretação conforme dos dispositivos feita na ADI 5.161 preserva, assim, uma pressão econômica sobre a decisão de litigar. Para realizar as distribuições sem se sujeitar à multa, o contribuinte que não pagar o débito deverá suspender sua exigibilidade ou oferecer garantia. A ameaça de penalização pode induzi-lo a abandonar uma discussão legítima ou a suportar custos que não decorreriam da simples submissão da controvérsia ao Judiciário.
Exigir a garantia da execução como condição para o exercício regular de uma faculdade societária amplia indevidamente o encargo previsto na legislação processual. A fiança bancária e o seguro-garantia dependem de análise de risco e geram custos. O depósito reduz a liquidez, enquanto a vinculação de bens pode restringir seu aproveitamento econômico. Por isso, a existência de patrimônio não assegura acesso imediato e sem ônus a essas modalidades.
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Os critérios fixados pelo STF na ADI 5.161 restringem a aplicação da multa, mas preservam a interferência na destinação dos resultados como instrumento de proteção e cobrança do crédito. O problema não se resolve com ajustes de prazo, notificação ou comprovação patrimonial. Nenhuma dessas providências enfrenta a legitimidade constitucional da restrição que lhes serve de ponto de partida.
Em nossa avaliação, a solução adequada seria afastar tanto a vedação quanto a multa que lhe dá eficácia, em vez de mantê-las por meio de interpretação conforme. A livre iniciativa e o devido processo legal não impedem a cobrança, a penhora ou a repressão à fraude. Exigem que cada providência observe os fundamentos e limites que justificam a intervenção estatal no patrimônio e na atividade do contribuinte.
A Fazenda já dispõe de um sistema de cobrança e de proteção do crédito, composto por prerrogativas materiais e processuais. A vedação à distribuição de resultados acrescenta a esse sistema uma pressão sobre o exercício de direitos, sem demonstrar sua necessidade diante dos meios existentes. Em nossa compreensão, essa pressão indevida caracteriza a medida como sanção política e evidencia a insuficiência da solução adotada na ADI 5.161.
<hr />
<h1>Notas</h1>
[1] ALVES, Raquel de Andrade Vieira. Garantias e privilégios do crédito tributário. In: ______. Curso de Jurisprudência Tributária. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016. cap. XIII, p. 493-501.
[2] VASCONCELOS, Breno; NOVO, Carla; LONGO, Larissa; YEUNG, Larissa; MATHIESSEN, Maria Raphaela; RIBEIRO, Priscila; CANADO, Vanessa Rahal; PEREIRA, Wilian. Garantias ao Crédito Tributário. Versão revisada e atualizada. São Paulo: Núcleo de Tributação do Insper e Tax Group, Ago. 2026. Disponível em: <a href="https://portal.jota.info/wp-content/uploads/2026/09/2026-08-31-relatorio-de-pesquisa-garantias-ao-credito-tributario-compressed-compressed-compactado-compactado.pdf?_gl=1*ghk0nm*_gcl_au*MTM0NTQwNTU4NS4xNzg5MTU1Mzk3LjEzMDYyNDE5NjQuMTc5MDk1MTA2Ni4xNzkwOTUxMDY2LjEwMjcxNzkyNDUuMTc5MDk1MTA2Ni4xNzkwOTUxMDY2*_ga*OTUxMDk5NDEyLjE3MjgzMjI4Mzk.*_ga_L4XEVW3ZK0*czE3OTA5NDg0NzMkbzU0NiRnMSR0MTc5MDk1Mjk5MyRqNTYkbDAkaDE0MTkxMzU3MjIkZFUySERPNEdjTlZDNWZWZHoyU1N2TGtWREJmYjhtQzZ0aWc">Relatório "Garantias ao Crédito Tributário"</a>. Acesso em: 20 out. 2026.
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JOTA PRO Tributos | Trial | outubro/26

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