Livre Mercado

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Por que privatizar?

Há consistentes fundamentos constitucionais e econômicos para a privatização de empresas estatais

29/06/2017- Brasília - DF, Brasil- Cerimônia de 1 ano da Lei de Responsabilidade das Estatais. Foto: Beto Barata/PR/FotosPúblicas

A opção do constituinte foi clara: a atuação estatal direta na economia, por meio de empresas estatais, deve ser excepcional. A regra é que a atividade econômica deve ser desempenhada pela iniciativa privada. O artigo 1731, da Constituição de 1988, ao ressalvar a exploração direta da atividade econômica pelo Estado às hipóteses de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, pode ser identificado como o fundamento constitucional para o afastamento do Estado da atuação por meio de empresas e autoriza o processo de privatização delas, assim como outros modelos, como, por exemplo, a concessão de serviços públicos.

É bem verdade que a norma em questão utiliza-se de dois conceitos jurídicos indeterminados para autorizar o exercício, excepcional, da exploração direta da atividade econômica pelo Estado, abrindo espaço para as decisões políticas – legítimas – no sentido de manter empresas estatais ou de transferi-las à iniciativa privada.

É por isso mesmo que, no transcurso das três décadas da vigência da Constituição, a agenda de privatização recuou ou avançou, considerados os espaços democráticos existentes para esse movimento. Assim, no governo FHC, a transferência da titularidade do exercício das atividades econômicas do poder público para a iniciativa privada foi uma opção escolhida, complementada pela instituição de entidades reguladoras dos setores econômicos. Não se abria mão, naquele instante, de uma atuação estatal na economia, mas preferia-se a intervenção indireta, via ente regulador, que a direta, via empresas estatais, autorizado pelo art. 174 da Constituição2.

Nos governos Lula e Dilma, enquanto houve alguma atividade de concessão de infraestruturas de rodovias, aeroportos, setor elétrico e portos3, a venda permanente de ativos do Estado ao setor privado, como foram os casos dos setores siderúrgico, mineral (CVRD), fertilizantes, aeronáutico, entre outros, foi simplesmente interrompida. Por sua vez, o governo Temer enviou ao Congresso o Projeto de Lei n. 9.463, de 2018, que trata da autorização para a alienação do controle da Eletrobras, mas a proposta não avançou. Também criou a Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), que contava com ambicioso programa de desestatizações, igualmente sem grandes avanços.

Conforme o Boletim das empresas estatais federais do segundo trimestre de 2019, havia um total de 133 (cento e trinta e três) empresas estatais federais no Brasil. No governo Bolsonaro, o programa de privatização retomou impulso, tendo já avançado na alienação da BR distribuidora, dois gasodutos e planejado a alienação de cerca de 50% de seu parque de refino. Pretende-se ainda seguir com a privatização da Eletrobras, Telebras, Correios, dentre outras.

A agenda de privatizações, no entanto, ainda encontra, no senso comum, considerável resistência, instigada por discursos ideológicos e/ou populistas, desconhecimento, assim como por algum argumento nacionalista. Para além de fundamento constitucional, é de se perquirir se existem razões econômicas para fazê-lo, essencialmente no Brasil atual.

De fato, a racionalidade econômica para a privatização em geral já se encontra bem estabelecida na literatura específica. Não à toa, foi uma política muito implementada nos países desenvolvidos, conforme a resenha de Megginson e Netter4.

O primeiro grande programa de privatização de sucesso no mundo se iniciou no Reino Unido, sob o governo conservador de Margaret Thatcher, em 1979. Curiosamente, a privatização não chegou a ser um tema proeminente da campanha que levou os conservadores ao poder e foi recebida com muitas críticas pela sociedade britânica. A oposição chegou a prometer retornar as empresas à condição de estatais tão logo retornassem ao poder.

O sucesso do programa britânico foi tão grande que os conservadores acabaram obtendo um largo apoio político que explica pelo menos uma parcela da longa era Thatcher no poder. O Reino Unido virou uma referência de experiência em privatização. Seus principais objetivos, segundo Bortolloti e Siniscalco5, foram o incremento da eficiência das companhias, a redução do déficit fiscal, a liberdade do consumidor, a liberalização de monopólios públicos, o desenvolvimento de mercados financeiros e a democratização do capital acionário das empresas para a população em geral. Mesmo quando se vendia o controle a investidores estratégicos, em vários casos, uma parte das ações foi pulverizada pela venda nos mercados em bolsa. Conforme os autores, nos países da América Latina, além destes objetivos, caberia um objetivo adicional: atrair capital estrangeiro de forma a facilitar a importação de tecnologia.

Bortolloti e Siniscalco sugerem, inclusive, uma sequência lógica do processo de desenvolvimento dos países em geral na qual a fase inicial requereria uma maior intervenção direta do Estado via empresas estatais no setor de infraestrutura e a fase subsequente contaria com a provisão privada de serviços públicos após processo de privatização. É que, segundo eles, a privatização seria “consequência espontânea e inevitável do desenvolvimento econômico”. Isso se daria por que, “nos estágios iniciais de desenvolvimento, apenas o Estado poderia promover a acumulação de capital na infraestrutura e nas indústrias capital-intensivas. Uma vez que o processo de desenvolvimento foi colocado em movimento, o Estado gradualmente se retiraria da economia por meio da privatização”.

Fato é que, como mencionado, há espaço constitucional legítimo para a retomada da agenda da privatização. Resta saber se há razões econômicas que a justificam. A Ciência Econômica pode apresentar instrumental para a reflexão. Seguem alguns deles:

  1. A empresa estatal tem o que se chama de soft budget, ou seja, o governo tende a resgatá-la quando tem problemas financeiros, gerando um genuíno problema de moral hazard. Isso significa que o acionista “governo”, sem objetivo de lucro, tende a ser mais tolerante que o privado aos prejuízos gerados por má gestão. Nesse caso, o “acionista governo” tende a responder à situação aportando novos recursos para resgatar a empresa com problemas, o chamado bailing-out. Provavelmente na transformação da empresa de ineficiente para eficiente, a mudança dos gestores será um ingrediente fundamental. Na estatal este processo é inibido pois a empresa deve permanecer com controle do governo que tem uma lógica política e não econômica de indicação dos gestores.

  2. As empresas privadas têm um maior incentivo a produzir bens e serviços na quantidade e na variedade preferidas pelos consumidores, dado que seguem mais de perto os sinais de mercado.

  3. Os objetivos tendem a ser mais claros na empresa privada do que na empresa estatal. Na empresa privada o objetivo é uma variável quantificável muito concreta, o lucro. Na empresa estatal, o objetivo do que se entende por “bem-estar social” tende a ser muito mais difuso e subjetivo.

  4. As dificuldades maiores com os problemas de agente/principal e grupos de interesse e corrupção fazem com que o governo defina um sem número de regras tanto dentro como fora das estatais para limitar a discricionariedade de seus gestores. A complicação de atuar com regras estritas de contratação (tal como aquelas presentes na Lei n. 8.666/93) é sobejamente conhecida, afetando significativamente a agilidade e competitividade da empresa. Quando uma estatal precisa de um insumo mais elaborado, abrir licitação com regras com muita ênfase na impessoalidade e no menor preço pode comprometer a qualidade do produto ou serviço.

  5. Como mostram Bortolloti e Siniscalco, vários países vinculam as receitas de privatização com a amortização de dívidas, compensando a redução de um ativo do governo (a empresa) com a redução de um passivo (a dívida), inclusive com a criação de fundos específicos para tal propósito. Mesmo que a empresa seja lucrativa, é frequente que a maior eficiência da empresa privada gere, em termos de impostos, mais do que os lucros obtidos. Assim, a privatização influencia as finanças públicas não só pelo lado do estoque (abatendo dívida) como pelo fluxo, reduzindo déficit pela redução de pagamento de juros da dívida mais incremento dos tributos relativamente à redução da transferência dos lucros para o Tesouro.

Constituinte que foi, Roberto Campos costumava afirmar que “a privatização de estatais, dessarte, não é uma opção política. É uma imposição econômica 6.” Havendo, portanto, legitimidade constitucional para esse passo, não se justifica a resistência brasileira em realiza-lo, essencialmente em um contexto em que muitas delas encontram-se envolvidas em episódios escandalosos de corrupção. Mais de trinta anos depois, e alguns anos após sua morte, é de se reconhecer que Roberto Campos, aparentemente, tinha razão.

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1 Art. 173, CR88. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

2 Art. 174, CR88. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

3O Governo àquela época insistia na distinção entre privatização, palavra amaldiçoada por implicar transferência permanente do patrimônio público a privados (como não se pagasse nada por isso), e concessão que manteria a reversibilidade dos ativos ao Estado. Curiosamente, nos casos dos serviços públicos como telecomunicações, energia elétrica e ferrovias, ocorreram concessões, apesar de terem sido consideradas pela oposição da época como privatizações. Já no caso da venda da Vale do Rio Doce ou da Embraer, não houve concessão, sendo privatização propriamente dita. O governo de então, no entanto, achava tudo dilapidação de patrimônio público, mesmo tendo concedido rodovias e aeroportos, mesmo regime de telecomunicações, energia e ferrovias.

4 MEGGINSON, W e NETTER, J. From State to Market: a survey empirical studies on privatization. Journal of Economic Literature. Vol. 39, n. 2, jun, 2001.

5 BORTOLOTTI, B. e SINISCALCO, D.: The challenges of Privatization: An International Analysis. Oxford University Press, 2004.

6 Campos, Roberto. A Constituição contra o Brasil . LVM Editora. Edição do Kindle.


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