Opinião e Análise

Isadora Cohen

Daniel Silva Pereira

No final do mês passado, a Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos da Casa Civil publicou a Portaria SEPPI/CC/PR nº 1, de 26 de maio de 2026.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> A norma instituiu a Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente, apresentada pelo PPI como iniciativa pioneira de aprimoramento da governança, da segurança jurídica e da transparência em concessões e parcerias público-privadas.
O colegiado reúne a própria SEPPI, a Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, a Advocacia-Geral da União, procuradorias estaduais e municipais e especialistas convidados. O objetivo é entregar, nos próximos 180 dias, um relatório final com conclusões e propostas sobre o tratamento institucional e regulatório da verificação independente nas concessões e PPPs.
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O movimento é bem-vindo e tempestivo, porque coloca sob holofote um instrumento que cresceu de forma silenciosa e que ainda carece de tratamento normativo consolidado. Vale a pena, portanto, parar e prestar atenção ao tema.
Antes de avançar, entretanto, convém lembrar o que faz o verificador independente. Embora ainda não exista padronização nacional sobre as suas funções, a experiência acumulada formou um núcleo comum de atribuições, sempre de apoio técnico à Administração, sem substituir a fiscalização do poder concedente nem produzir efeitos vinculantes. Esse núcleo abrange a mensuração e a validação do desempenho, a elaboração dos relatórios que suportam os pagamentos variáveis e o apoio metodológico aos processos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
Nas modelagens mais recentes, esse papel se ampliou. O verificador passou também a facilitar o diálogo entre as partes e a atuar em frentes hoje centrais nos contratos complexos, como o monitoramento de bens reversíveis, com cadastro confiável e rastreável de intervenções, a produção de análises que fundamentam atos regulatórios, a organização técnica de pleitos e controvérsias, a verificação de consistência contábil e financeira com trilhas de auditoria e, quando previsto, a avaliação de impactos ambientais e sociais.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Essa ampliação tem efeito direto sobre a governança. Ao converter informação operacional em evidência auditável, o verificador reduz assimetrias de informação, confere maior transparência às rotinas contratuais e qualifica as decisões do poder concedente e do regulador, o que lhe dá posição estratégica nas concessões e PPPs.
No plano normativo, porém, a figura ainda carece de tratamento consolidado. Nem a Lei nº 8.987/1995 nem a Lei nº 11.079/2004, mesmo com as suas atualizações posteriores, a disciplinam expressamente. Ainda assim, alguns entes a preveem em legislação própria,<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> e a recente Resolução CPPI nº 356/2026 passou a institucionalizá-la como ferramenta de gestão contratual no âmbito federal.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> Quanto mais o verificador ocupa essa posição central, entre o poder concedente e a concessionária, mais a sua independência se torna condição de legitimidade de todo o contrato.
Dentre os muitos temas que a Mesa de Diálogos poderá enfrentar, há um que, a nosso ver, está entre os mais sensíveis, que é o do conflito de interesses. Reunimos a seguir três pontos que ilustram a questão e que merecem reflexão cuidadosa.
Um primeiro ponto, já discutido há algum tempo, diz respeito à forma de remuneração do verificador independente. A contratação e o pagamento do verificador podem recair, conforme o edital, sobre o poder concedente ou sobre a própria concessionária. Quando é a concessionária quem paga e negocia diretamente o preço do verificador, instala-se um conflito estrutural, porque aquele que tem o seu desempenho avaliado é o mesmo que remunera quem o avalia. Isso abre espaço para captura, para pressão e para uma espécie de mercado de pulgas em torno do valor dos serviços, tudo em prejuízo da imparcialidade.
A solução oposta, contudo, também não é isenta de dificuldades. Quando a contratação fica integralmente a cargo do poder concedente, o início da atuação do verificador pode depender da prévia conclusão de procedimento licitatório, da disponibilidade orçamentária e da tramitação administrativa interna. Em projetos complexos, esse tempo institucional pode gerar descasamento com o cronograma da concessão, deixando os primeiros marcos contratuais sem acompanhamento técnico independente ou impondo soluções provisórias pouco adequadas.
Uma alternativa consistente é vincular a remuneração ao projeto, e não a um dos players. Para isso, propõe-se a criação de uma conta vinculada do projeto, na qual os recursos destinados ao verificador ficam reservados e segregados.
Na realidade atual, as contas vinculadas já são uma prática consolidada em concessões e PPPs. São contas bancárias segregadas, em regra operadas por uma instituição financeira e regidas por regras contratuais, nas quais determinados recursos ficam reservados a uma finalidade específica e isolados da livre disposição das partes, sendo liberados apenas conforme parâmetros previamente pactuados. O setor de infraestrutura já recorre a esse tipo de estrutura para assegurar fluxos de pagamento e viabilizar garantias,<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> de modo que estendê-la à remuneração do verificador não exige inovação, mas apenas o aproveitamento de uma engenharia conhecida.
Com isso, o pagamento deixa de depender do critério único e exclusivo da concessionária e passa a seguir parâmetros previamente definidos no contrato, com valor justo atribuído pelo próprio arranjo. Assim protegido, o verificador pode exercer suas atribuições com independência, sem pressões que favoreçam qualquer das partes, mantendo sua atuação voltada à adequada execução do projeto.
O segundo ponto admite, a nosso ver, uma resposta afirmativa, desde que cercada de cautelas. Trata-se de saber se o estruturador do projeto pode atuar, depois, como verificador independente.
Há uma razão prática relevante a favor dessa possibilidade. Quem participou da estruturação conhece a lógica do projeto, as premissas adotadas e as razões que sustentaram o desenho contratual. Sua permanência no início da execução pode reduzir as dificuldades naturais da transição entre modelagem e contrato, que se agravam quando o estruturador se afasta e a condução passa a depender exclusivamente da secretaria contratante. Nem sempre essa secretaria dispõe da mesma capacidade técnica de instituições como BNDES, Caixa, UNOPS ou BID. Por isso, a atuação do consultor que estruturou o projeto como verificador independente pode tornar essa passagem mais fluida, preservando o conhecimento acumulado e evitando perda de memória técnica.
A objeção evidente é o risco de o estruturador acabar direcionando o desenho da futura contratação do verificador em seu favor, gerando uma restrição indevida de mercado. Por isso, a defesa dessa possibilidade exige uma clara separação entre o desenho do projeto e a definição de quem será o verificador. Ao estruturar o projeto, o consultor não deve fixar, de maneira pormenorizada, os requisitos de habilitação técnica nem os critérios de pontuação que serão aplicados à seleção do futuro verificador, sob pena de direcionamento em proveito próprio. Esses parâmetros devem ficar reservados ao termo de referência elaborado no momento da contratação do verificador, preservando a competição e a impessoalidade do certame.
Outra cautela relevante diz respeito a um conflito de interesses clássico: o de quem concebe um projeto e depois fiscaliza a sua execução. Diante de uma eventual falha de modelagem, o estruturador que se tornou verificador pode encontrar resistência para reconhecê-la ou apontá-la, justamente porque participou da sua concepção. Esse risco, contudo, não deve ser superestimado. As concessões são contratos de longo prazo, incompletos por definição e sujeitos a constantes adaptações ao longo da sua execução.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> O que parecia adequado na fase de estruturação pode revelar limitações quando confrontado com a realidade operacional do projeto.
Nesse contexto, a função do verificador não é defender as escolhas realizadas no passado, mas avaliá-las criticamente à luz da experiência acumulada. Em vez de tratar a modelagem original como intocável, o arranjo institucional deve permitir que o verificador, mesmo tendo participado da estruturação, identifique fragilidades, proponha aperfeiçoamentos e contribua para a evolução do contrato. O objetivo não é atribuir culpas por decisões pretéritas, mas utilizar o conhecimento acumulado sobre o projeto para construir soluções equilibradas e aderentes às necessidades que emergem durante a execução contratual.
Essa leitura, além de compatível com a lógica adaptativa das concessões, encontra algum respaldo na própria evolução legislativa. Embora não se trate exatamente da mesma hipótese, a regra tradicional que afastava o autor do projeto da disputa e da execução do objeto foi relativizada pela Lei nº 14.133/2021. Nas contratações integrada e semi-integrada, é o próprio contratado quem elabora o projeto básico ou o projeto executivo, de modo que aquele que concebe a solução também participa da licitação e a executa.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> Se o ordenamento já admite, com as devidas salvaguardas, que o autor do projeto dispute e execute o objeto, há ainda mais fundamento para sustentar que o estruturador possa atuar como verificador, função que não envolve executar o objeto, mas apenas aferir o seu desempenho.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
O último ponto, talvez o mais sensível, diz respeito ao risco de o próprio verificador deixar de atuar apenas como avaliador independente e passar a disputar concessões no mesmo mercado em que antes exercia funções de acompanhamento e controle técnico. A situação preocupa porque quem hoje afere o desempenho de uma ou várias concessionárias pode, amanhã, participar de uma licitação como candidato a concessionário, tornando-se concorrente direto das empresas do setor, inclusive daquelas que antes acompanhou.
Ocorre que, no exercício da sua função, o verificador entra em contato com informações extremamente sensíveis da concessionária, que vão de dados operacionais e estruturas de custo a metodologias, propriedade intelectual e verdadeiros segredos de negócio. Esse acesso é legítimo e necessário enquanto serve à aferição do desempenho.
A tensão aparece quando esses dois papéis se encontram. Ao disputar um certame, a empresa que atuou como verificador, ou o seu grupo econômico, carrega uma vantagem ilegítima, porque conhece informações reservadas de quem é ou poderá vir a ser seu oponente e pode utilizá-las para construir um diferencial que de outra forma não teria. O resultado é uma assimetria de informação que corrói a isonomia entre os licitantes e compromete a integridade do certame.
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Por essa razão, parece-nos que, nesse caso, o caminho deve ser mais restritivo. O edital e o contrato devem prever que o verificador e o seu grupo econômico fiquem impedidos, por prazo determinado, de disputar licitações cujas informações sensíveis tenham acessado no exercício da função, combinando quarentena, deveres reforçados de confidencialidade e barreiras internas efetivas de informação.
Esses três pontos não esgotam o tema, mas indicam por onde a discussão sobre verificação independente precisa caminhar. O fio comum é a preservação da independência de quem mede o desempenho, sem a qual o instrumento perde a sua razão de ser. A instalação da Mesa de Diálogos pelo PPI cria o foro adequado para enfrentar essas questões e para converter boas práticas em parâmetros claros de edital e de contrato. Que o diálogo agora aberto conduza a um desenho em que o verificador independente seja, de fato, independente.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>Portaria SEPPI/CC/PR nº 1, de 26 de maio de 2026, que institui a Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente (MD-VI) no âmbito do PPI, com prazo de 180 dias para apresentação de relatório final com conclusões e propostas. A mesa reúne representantes da SEPPI e da Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, de procuradorias estaduais e municipais e especialistas convidados. Publicação no Diário Oficial da União. Disponível em: <a href="https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-seppi/cc/pr-n-1-de-26-de-maio-de-2026-708434744">https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-seppi/cc/pr-n-1-de-26-de-maio-de-2026-708434744</a>. Acesso em: 3 jun. 2026. V. também PPI institui Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente em contratos de concessão e PPPs. Disponível em: <a href="https://ppi.gov.br/ppi-institui-mesa-de-dialogos-sobre-verificacao-independente-em-contratos-de-concessao-e-ppps/">https://ppi.gov.br/ppi-institui-mesa-de-dialogos-sobre-verificacao-independente-em-contratos-de-concessao-e-ppps/</a>. Acesso em: 3 jun. 2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>Sobre o papel do verificador independente nas PPPs brasileiras, a evolução das suas atribuições e as formas da sua contratação e remuneração, v. COHEN, Isadora Chansky. Verificação independente em parcerias público-privadas (PPPs). Belo Horizonte: Fórum, 2025.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>É o caso do Município de Recife, que editou a Lei Municipal nº 18.824/2021, prevendo a contratação de auditoria independente para apoiar a fiscalização dos contratos de concessão. V. RADAR PPP. O que é verificador independente? Disponível em: <a href="https://radarppp.com/blog/verificador-independente-concessoes-ppps-afericao-desempenho/">https://radarppp.com/blog/verificador-independente-concessoes-ppps-afericao-desempenho/</a>. Acesso em: 3 jun. 2026.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>A Resolução CPPI nº 356/2026 estabelece diretrizes e procedimentos para a priorização, a estruturação e a gestão das PPPs federais e institucionaliza, entre outros instrumentos de gestão contratual, a Verificação Independente. V. PPI. 25ª edição do Diálogos PPI com Estados e Municípios. Disponível em: <a href="https://ppi.gov.br/25a-edicao-do-dialogos-ppi-com-estados-e-municipios-aborda-novas-diretrizes-para-fortalecimento-das-ppps-no-brasil/">https://ppi.gov.br/25a-edicao-do-dialogos-ppi-com-estados-e-municipios-aborda-novas-diretrizes-para-fortalecimento-das-ppps-no-brasil/</a>. Acesso em: 3 jun. 2026.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>As contas vinculadas já são amplamente utilizadas em concessões, em estruturas de pagamento e de garantia. Sobre o tema, v. INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO REGULATÓRIO (IBDRE). Comissão de Rodovias e Ferrovias. O uso de contas vinculadas em concessões rodoviárias no Brasil. Policy Paper. 2025. Disponível em: <a href="https://www.icoconsultoria.com/post/ico-divulga-estudo-in%C3%A9dito-do-ibdre-sobre-o-uso-de-contas-vinculadas-em-concess%C3%B5es-rodovi%C3%A1rias">https://www.icoconsultoria.com/post/ico-divulga-estudo-in%C3%A9dito-do-ibdre-sobre-o-uso-de-contas-vinculadas-em-concess%C3%B5es-rodovi%C3%A1rias</a>. Acesso em: 3 jun. 2026.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Sobre o tema, ver: GARCIA, Flávio Amaral. A mutabilidade e incompletude na regulação por contrato e a função integrativa das agências. Revista de Contratos Públicos, Coimbra, ano 3, n. 5, p. 59-83, mar./ago. 2014.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a>Lei nº 14.133/2021, art. 6º, incisos XXXII e XXXIII, e art. 14, § 4º. Na contratação integrada, o contratado elabora os projetos básico e executivo a partir do anteprojeto, e, na semi-integrada, elabora o projeto executivo, de modo que o próprio autor do projeto participa da licitação e da execução, em mitigação à vedação tradicional do art. 9º da Lei nº 8.666/1993.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a>Vale lembrar que a regra clássica das licitações já admitia que o autor do projeto atuasse, exclusivamente a serviço da Administração, em funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, vedada a sua participação como executor ou licitante do objeto (Lei nº 8.666/1993, art. 9º, § 1º), lógica preservada no espírito da Lei nº 14.133/2021.

Caducidade em concessões: uma proposta de sistematização

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JOTA

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Conflitos de interesse na verificação independente de concessões e PPPs

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