Opinião e Análise

Isadora Cohen

Luísa Dubourcq Santana

Felipe Gurman Schwartz

Carlos Negri

Entre os dias 27 de julho e 9 de setembro deste ano, a Agência Nacional de Energia Elétrica (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/aneel">Aneel</a>) recebeu, por meio da Consulta Pública 36/2022, contribuições para regulamentar as estruturas tarifárias que permitem a cobrança de taxas ou tarifas de resíduos sólidos nas faturas de energia elétrica, levantando importantes discussões: enquanto uma parte dos stakeholders defende que essa é uma forma de viabilizar definitivamente o financiamento do setor de resíduos, outra defende que essa estrutura pode gerar grandes problemas, como cobranças indevidas e um aumento na inadimplência no setor elétrico.
A cobrança pelos serviços de coleta de resíduos sólidos sempre desperta discussões. Não à toa, é um tema que já apareceu nesta <a href="https://www.google.com/url?q=https://www.google.com/url?q%3Dhttps://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/infra/tarifa-de-residuos-solidos-uma-via-possivel-para-viabilizar-a-cobranca-15042022%26amp;sa%3DD%26amp;source%3Deditors%26amp;ust%3D1669919396132434%26amp;usg%3DAOvVaw3wQh_Xl5djQwswd5nwVPI7&amp;sa=D&amp;source=docs&amp;ust=1669919396160590&amp;usg=AOvVaw326jXiXBEhGAXafU2w7KDa">coluna</a>, quando debatemos a tarifa de resíduos sólidos em oposição à "taxa de lixo”.
A matéria tem aparecido com frequência em debates desde que o art. 29, II do novo Marco Legal do Saneamento (<a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.026-de-15-de-julho-de-2020-267035421">Lei 14.026/2020</a>) estabeleceu que os serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos terão sua sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, na forma de taxas, tarifas ou outros preços públicos.
Para além das discussões acerca da modalidade de cobrança – se taxa ou tarifa – a forma de realizar esta cobrança tem sido colocada na mesa de discussões. Em casos de prestação de serviço sob regime de delegação, uma das hipóteses possíveis é a cobrança de taxas ou tarifas por meio da fatura de consumo de outros serviços públicos, desde que com a anuência das respectivas prestadoras de serviço (art. 35, § 1º da Lei 14.026/2020).
Ainda que no contexto brasileiro esse tema seja uma grande novidade, a vinculação das cobranças de água e de eletricidade não é nova. Como exemplo, essa estratégia foi implementada na Indonésia já na década de 1990<a href="https://docs.google.com/document/d/1_lmPI839LrsMjmT52OJQmVuGr7nIJz1O2nyNohybxT4/mobilebasic#ftnt1">[1]</a> em razão de restrições fiscais enfrentadas pelo governo local. Outro exemplo é o distrito de Nablus, na Palestina, onde um estudo realizado em 2010 apontou que a cobrança das taxas de resíduos de 35% da população era realizada por meio de cobranças nas contas de energia, enquanto a cobrança na fatura de água respondia por 2% desse total<a href="https://docs.google.com/document/d/1_lmPI839LrsMjmT52OJQmVuGr7nIJz1O2nyNohybxT4/mobilebasic#ftnt2">[2]</a>.
Ambos os estudos apontam que a inclusão da cobrança de resíduos junto ao faturamento do consumo de energia pode ser uma estratégia capaz de otimizar a coleta de taxas e tarifas, gerando um impacto positivo no financiamento do setor.
Mesmo assim, a cobrança de um serviço público na fatura de outro pode parecer curiosa e inovadora a um primeiro olhar. De toda forma, em decorrência dessa previsão legislativa, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ana">ANA</a>) publicou a Norma de Referência 1 (Resolução 79/2021), regulamentando a estrutura de cobrança de eventuais taxas ou tarifas relacionadas ao manejo de resíduos sólidos.
Além da cobrança em fatura específica de manejo de resíduos sólidos urbanos, em cofaturamento com o serviço de abastecimento de água e junto ao carnê ou guia do IPTU, a ANA regulamentou a possibilidade de executar a cobrança e a arrecadação em cofaturamento com outros serviços públicos. Nesses casos, se aproveitam os sistemas que já contam com alta cobertura de atendimento dos domicílios do município.
Em vista dessa possibilidade, a Aneel disponibilizou, após Consulta Pública, minuta de Resolução Normativa, em vias de ter a sua publicação definitiva, propondo a regulamentação desta cobrança na fatura de energia elétrica (<a href="https://www.google.com/url?q=https://www.google.com/url?q%3Dhttps://antigo.aneel.gov.br/web/guest/consultas-publicas?p_p_id%253Dparticipacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet%2526p_p_lifecycle%253D2%2526p_p_state%253Dnormal%2526p_p_mode%253Dview%2526p_p_cacheability%253DcacheLevelPage%2526p_p_col_id%253Dcolumn-2%2526p_p_col_pos%253D1%2526p_p_col_count%253D2%2526_participacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet_ideDocumento%253D47689%2526_participacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet_tipoFaseReuniao%253Dfase%2526_participacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet_jspPage%253D%25252Fhtml%25252Fpp%25252Fvisualizar.jsp%26amp;sa%3DD%26amp;source%3Deditors%26amp;ust%3D1669919396134080%26amp;usg%3DAOvVaw3Ihi6n8KlC8MfBG8_0gsP0&amp;sa=D&amp;source=docs&amp;ust=1669919396161587&amp;usg=AOvVaw2sMFMYoj18MsS7db84HSPL">Nota Técnica 0069/2022-SRD/Aneel</a>).
De acordo com a norma, a arrecadação deve ser formalizada por meio de contrato específico, mediante condições livremente negociadas com o titular do serviço. Em razão da cobrança, a distribuidora pode aferir o valor de até 1% do montante arrecadado. Desse total, 60% será destinado aos consumidores do serviço de distribuição de energia elétrica, para fins de modicidade tarifária, enquanto os outros 40% serão atribuídos à concessionária que prestará os serviços.
Em síntese, a cobrança é facultativa para a distribuidora de energia. Caso a distribuidora se recuse a repassar a tarifa na conta de luz, a prestadora de serviços ou o município terá de buscar outro meio de cobrança. Por outro lado, caso a distribuidora concorde em efetuar a cobrança, não é necessária anuência prévia do consumidor.
Ainda em termos do funcionamento, caberá ao titular do serviço informar à distribuidora as unidades consumidoras sujeitas à cobrança, com os respectivos valores e suas alterações, com antecedência de pelo menos 60 dias do faturamento subsequente. Logo, a única função da distribuidora é efetuar a cobrança pelos serviços, sendo a norma expressa ao afirmar que o eventual inadimplemento do contribuinte do serviço de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos não é de responsabilidade da distribuidora.
A inovação legislativa e regulatória, entretanto, não tem sido vista de forma unânime. Na Consulta Pública supracitada, as prestadoras de serviços de saneamento enxergaram essa mudança de forma positiva, uma vez que garante maior segurança e alcance na cobrança dos serviços. A proposta é vista como a chave para a alavancagem no financiamento, garantindo maior capacidade de expansão e universalização.
Enquanto isso, uma outra parcela dos atores afetados pela mudança a enxerga com preocupação. Para ilustrar, a Associação Brasileira de Grandes Consumidores Industriais de Energia e de Consumidores Livres (Abrace) argumenta a possibilidade de ineficiências na cobrança, dado que há mais pessoas com acesso à eletricidade do que aquelas que se beneficiam de algum tipo de serviço de coleta de resíduos sólidos. Assim, o mecanismo pode gerar um importante descasamento entre os financiadores dos serviços de manejo de resíduos e aqueles que usufruem deste.
Nessa mesma linha, é levantado o argumento de que os grandes consumidores de energia elétrica também já custeiam uma parte do acondicionamento dos resíduos sólidos gerados em sua produção e, assim, incluídas no rateio da uma eventual taxa ou tarifa de resíduos estariam sendo alvo de cobrança indevida.
Outro aspecto importante levantado na Consulta Pública e que merece destaque são os riscos de inadimplência. Por mais que a minuta proposta aloque o risco de inadimplemento do contribuinte do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos para as prestadoras destes serviços, não há na resolução clareza suficiente para garantir tranquilidade aos representantes do setor elétrico.
Também neste aspecto, há preocupação que a cobrança conjunta possa levar ao inadimplemento duplo. Há, ainda, o receio de que a adição da cobrança de resíduos sólidos leve a um aumento no valor das contas de energia elétrica, em razão de eventuais mecanismos para viabilizar o cofaturamento.
De toda forma, resta saber os efeitos práticos da Resolução. Afinal, os serviços de manejo de resíduos e de fornecimento de energia elétrica não são dependentes em sua cadeia de produção e fornecimento, mas se tornam interdependentes em decorrência do mecanismo de cobrança conjunta.
Tem-se que esse arranjo jurídico acaba congregando dois players de setores que têm particularidades específicas e que, até então, não contavam com uma relação tão próxima. Isso pode gerar dúvidas às distribuidoras de energia sobre a eficiência e vantajosidade de acoplar o mecanismo de pagamento conjunto de energia e resíduos.
Mais ainda, é preciso que se discuta e se defina como se dará  a relação entre a futura concessionária de resíduos sólidos e a distribuidora de energia elétrica, que fará a cobrança dos resíduos sólidos. Haverá um contrato de interdependência regulamentando esta relação e estabelecendo obrigações e direitos?
Tal contratualização é importante sobretudo para as distribuidoras de energia elétrica. Vale lembrar que são empresas privadas e que ficarão incumbidas de fazer a gestão comercial de um serviço que não está sendo operado por elas e que, em especial, não faz parte da cadeia do seu serviço público.
Haverá, de todo modo, custos para a operação desta gestão comercial da cobrança, de modo que a Resolução foi positiva em citar a remuneração da distribuidora pela prestação do serviço, mas foi silente em especificar de que forma será considerada na contabilidade da concessionária, ou seja, se será considerada como receita acessória ou não e qual o regime adotado para estes recursos auferidos.
Até porque a própria minuta de Resolução Normativa especificou que a cobrança de taxa ou tarifa do serviço de limpeza urbana não é uma atividade  acessória da distribuidora de energia elétrica, visto que não somente a distribuidora pode executá-la.
Além disso, é de se pensar o quão atrativo este arranjo será para as futuras concessionárias de resíduos sólidos. Isso porque a remuneração passa a depender de uma terceira parte, também privada, que atua em um setor distinto e tem agenda e interesses próprios.
A despeito das preocupações suscitadas, há que se valorizar a postura inovadora da Aneel, uma vez que está em consonância com as exigências da ANA e outros projetos pelo mundo. De qualquer forma, para que realmente se consiga expandir a capacidade de cobrança pelos serviços de resíduos sólidos por meio das faturas de energia elétrica, é preciso que se forneça as garantias de segurança para as distribuidoras de energia e para as futuras concessionárias de resíduos sólidos, de forma que essa possibilidade seja vista como uma oportunidade de negócio, e não um fator de risco.
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<a href="https://docs.google.com/document/d/1_lmPI839LrsMjmT52OJQmVuGr7nIJz1O2nyNohybxT4/mobilebasic#ftnt_ref1">[1] </a>JOHNSON, Juliet E.. Solid-Waste Management Strategies In Indonesia: Contracting, Community Participation And Commercialization. 1992. 85 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Master Of City Planning, Department Of Urban Studies And Planning, Massachusetts Institute Of Technology, S.L, 1992. Disponível em: <a href="https://www.google.com/url?q=https://www.google.com/url?q%3Dhttps://dspace.mit.edu/bitstream/handle/1721.1/12803/27320665-MIT.pdf;sequence%253D2%26amp;sa%3DD%26amp;source%3Deditors%26amp;ust%3D1669919396137113%26amp;usg%3DAOvVaw1NldaV3mGw6BOpVM3WDzHW&amp;sa=D&amp;source=docs&amp;ust=1669919396163138&amp;usg=AOvVaw1cg49WdrpOqcnSOJQcqM31">https://dspace.mit.edu/bitstream/handle/1721.1/12803/27320665-MIT.pdf;sequence=2</a>. Acesso em: 16 nov. 2022.
<a href="https://docs.google.com/document/d/1_lmPI839LrsMjmT52OJQmVuGr7nIJz1O2nyNohybxT4/mobilebasic#ftnt_ref2">[2]</a> AL-KHATIB, ISSAM A. Solid waste characterization, quantification and management practices in developing countries. A case study: Nablus district – Palestine. Journal of Environmental Management, n. 91, 1131–1138, 2010. p. 1135. Disponível em: <a href="https://www.google.com/url?q=https://www.google.com/url?q%3Dhttps://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301479710000046?ref%253Dpdf_download%2526fr%253DRR-2%2526rr%253D76b43625af674ed1%26amp;sa%3DD%26amp;source%3Deditors%26amp;ust%3D1669919396137928%26amp;usg%3DAOvVaw2o5WD--5ashD07cyX11SHz&amp;sa=D&amp;source=docs&amp;ust=1669919396163508&amp;usg=AOvVaw1NNwEcJ_AUNPDGV8QcMi-L">https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301479710000046?ref=pdf_download&amp;fr=RR-2&amp;rr=76b43625af674ed1</a>. Acesso em: 16. nov. 2022

energia elétrica

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JOTA

Aneel regulamenta medida procurando formas de garantir segurança aos atores de ambos os setores

Cobrança pelos resíduos sólidos na fatura de energia elétrica vai dar certo?

Aneel regulamenta cobrança de resíduos sólidos na fatura de energia elétrica a fim de garantir segurança aos atores de ambos os setores