Opinião e Análise

Maíra Madrid

Victor Pessoa

Após quase duas décadas da edição da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm">Lei 11.079</a>, de 2004, que dispõe sobre normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ppps">PPP</a>) no âmbito da administração pública, o governo federal anunciou um conjunto de medidas de apoio da União para incentivar a celebração de novos contratos desta natureza.  
As propostas recém-lançadas pelo governo federal para fomentar as PPPs no âmbito de estados e municípios caminham no bom sentido, pois proporcionam, na prática, ações concretas que visam reduzir o custo do capital de projetos de infraestrutura e, consequentemente, melhorar a sua viabilidade, haja vista o ganho de segurança jurídica e financeira.  
A União se propôs a atuar como agente garantidor para o financiamento de aportes, como também contra a inadimplência eventual das contraprestações continuadas. Para além disso, o governo federal equacionou a correta interpretação a ser dada ao comprometimento da receita corrente líquida, bem como anunciou a alteração do Decreto 8.874, de 2016, para acrescer novos setores passíveis de serem incentivados ao financiamento via debêntures, de modo a captar recursos privados para projetos de infraestrutura social e ambiental. 
As medidas sinalizadas apresentam inovações estruturais que são capazes de impulsionar um modelo contratual que se encontra em avanço. Números apresentados pelo governo federal apontam a existência de 153 projetos de PPPs em estruturação no país, em diferentes áreas de infraestrutura, algumas, inclusive, que demandam mais investimentos para garantir a universalização dos serviços, tais como saneamento, educação e saúde.  
Ainda que determinados setores não contem com um número expressivo de PPPs, como o de infraestrutura educacional, que apresenta apenas dois contratos em execução[1], é possível esperar que as medidas lançadas impulsionem o número de projetos, seja em razão dos incentivos para captação de recursos privados via debêntures, seja pela flexibilização da contabilização das despesas de PPPs.  
Entre 2012 e o final de 2022, as debêntures incentivadas mobilizaram mais de R$ 210 bilhões em volume de emissões no país. Expandir a atuação de um mecanismo de financiamento tão relevante para, enfim, impulsionar recursos para a provisão de infraestrutura social oferece outro patamar para a execução de projetos, que devem pautar uma economia inclusiva e verde, a exemplo da expansão de infraestrutura para a oferta de ensino integral, provisão habitação social e de infraestrutura urbana resiliente. 
É preciso reconhecer que o grau de amadurecimento de determinado setor hoje pode se mostrar tardio quando se colocado comparação a outros – notadamente quando se examina os casos de infraestrutura social e ambiental em face daqueles batizados de “infraestrutura pesada”, como rodovias e eficiência energética. Não obstante, o descompasso temporal/operacional entre eles não pode e nem deve ser lido como uma fragilidade inerente ao setor tido como atrasado, digamos. 
A demora na materialização de serviços associados a setores sociais e ambientais, que são passíveis de serem proporcionados por meio de PPPs é reflexo, por vezes, de variáveis diversas, representando aspectos culturais, políticos e sociais, que demandam naturalmente um tempo para acomodação e aceitação. Para além disso, a escassez e/ou dificuldade de garantias de determinados entes subnacionais e, ainda, os entraves oriundos de interpretações erráticas também são motivos que justificam o descompasso citado. Sobre este último ponto, chama-se atenção à falta de unicidade interpretativa quanto à vedação prevista no artigo 28, da Lei 11.079/2004, em particular, a forma de contabilização das despesas. 
Por certo, a viabilização de infraestrutura social e ambiental por meio de PPP, por exemplo, tem repercussões no orçamento público, a exemplo da afetação de recursos necessários ao pagamento da remuneração pelo investimento realizado pelo parceiro privado. 
É sabido, no entanto, que na opção pela forma de contratação não se basta somente verificar quais são os instrumentos contratuais disponíveis para assegurar a prestação de um serviço público. É necessário que a escolha seja a mais eficiente para o caso concreto. Contudo, para tanto, faz-se necessário conferir premissas equiparáveis. 
Logo, para mensuração do comprometimento da Receita Corrente Líquida, imperioso que fosse apenas considerado as novas despesas de caráter continuado geradas pelas PPPs, e não aquelas que já eram aplicadas de maneira recorrente nos serviços que serão transferidos pela administração pública, ou seja, as despesas de custeio constantes do orçamento do ente público promotor da PPP, tal como definido pelo artigo 12, §1º da Lei 4.320, de 1964. 
Tal racional, por si só, poderia ser extraído da própria previsão do artigo 28, caput, da Lei 11.079/2004, visto que o legislador, ao utilizar da expressão “despesas derivadas”, indicou que a vedação constante no dispositivo diz respeito apenas aquelas despesas originadas pela celebração de contratos de PPPs. Não caberia, portanto, a vedação às despesas que, muito embora vinculadas a estes contratos, não são por eles originadas.  
Contudo, a falta de uma regulamentação específica sobre este ponto abria um flanco para diferentes interpretações sobre a forma de realização do cômputo do limite exigido pelo texto legal, que acabava contribuindo para a inviabilização de PPPs.  
Nesse sentido, a <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-stn/mf-n-138-de-6-de-abril-de-2023-478255089">Portaria STN/MF 138</a>, de 6 de abril de 2023, ao estabelecer normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de PPPs celebrados pela União, estados, Distrito Federal e municípios, representa uma medida que angariará segurança jurídica e financeira na estruturação de projetos dessa natureza. Espera-se que este avanço seja capaz de proporcionar mais qualidade ao gasto público, como também ampliar os destinatários possíveis para firmar contratos de PPPs e, assim, impulsionar infraestruturas diversas, inclusive, as sociais e ambientais. 
É preciso acompanhar como se dará a materialização na prática das outras medidas anunciadas e perpassadas neste breve artigo. Até lá, fiquemos na esperança da concretização dos resultados esperados, de modo a verificar a utilização das PPPs para o desenvolvimento da infraestrutura social e ambiental, e, assim, como instrumento indutor para a universalização de serviços essenciais, com base, entre outras razões, nos ganhos de eficiência e aferição de desempenho atrelados às PPPs.
<hr />
[1] Foram considerados os contratos de PPP de para construção, manutenção e zeladoria de escolas do município de Belo Horizonte e de PPP para construção, manutenção e zeladoria de cinco novos CEUs do município de São Paulo.

infraestrutura

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JOTA

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A PPP no desenvolvimento da infraestrutura social e ambiental

Propostas do governo federal para fomentar parcerias público-privadas (PPPs) na infraestrutura caminham no bom sentido