Opinião e Análise

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Isadora Cohen

Daniel Silva Pereira

Em 7 de julho deste ano, o site Poder360 divulgou um levantamento abrangendo 11 agências reguladoras federais, cujo resultado aponta que, com exceção da <a href="https://portal.jota.info/tudo-sobre/ancine">Ancine</a>, que não respondeu à pesquisa, as agências federais acumularam, ao longo das últimas décadas, mais de 2,7 milhões de multas aplicadas, somando um total de R$ 23 bilhões a receber.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
A <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANS">ANS</a>, reguladora da saúde privada, lidera a lista com 1.597 multas aplicadas, correspondendo a R$ 7,6 bilhões em multas a receber. Em seguida, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anp">ANP</a>, do setor de petróleo e gás, registrou 42.840 multas, somando R$ 5,5 bilhões. Completam o top 5 a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/aneel">Aneel</a>, com multas totalizando R$ 2,7 bilhões; a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antt">ANTT</a>, com impressionantes 2.413.906 multas, que somam R$ 2,6 bilhões; e a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anatel">Anatel</a>, com 16.120 multas, acumulando R$ 2,4 bilhões.
A pesquisa revelou também que há autuações com mais de 20 anos sem pagamento, sendo que R$ 13 bilhões estão em cobrança na esfera jurídica, enquanto o restante é disputado na esfera administrativa das próprias agências.
Esses dados corroboram os achados identificados pelo Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/TCU">TCU</a>) em auditoria realizada no primeiro semestre de 2020, cujo objetivo era analisar o processo de aplicação de multas pela Anvisa. A auditoria, posteriormente ampliada para outras agências reguladoras, revelou que menos de 3% das multas aplicadas pelas agências federais são efetivamente arrecadadas.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
No caso da ANTT, responsável pela regulação do setor de transportes, o índice de arrecadação era de apenas 0,75%. Entre mais de 550 multas emitidas, no período de 2015 a 2016, totalizando R$ 832 milhões, apenas R$ 6,2 milhões foram efetivamente arrecadados. A Agência Nacional de Aviação Civil (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anac">Anac</a>) apresentou um índice ligeiramente superior, arrecadando 6,93% das mais de 13 mil multas aplicadas, o que representa R$ 13,3 milhões de um total de R$ 192 milhões.
Entre as agências de transportes, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antaq">Antaq</a>) obteve o melhor desempenho, arrecadando 32,5% do total de 546 multas aplicadas, equivalente a R$ 5,4 milhões. No ranking geral da pesquisa, a Antaq foi superada apenas pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ana">ANA</a>), que arrecadou 42,25% das multas aplicadas, apesar de ter aplicado o menor valor total de multas no período.
Esses resultados demonstram a ineficiência do modelo regulatório baseado em comando e controle, ainda amplamente adotado pelas agências reguladoras. A experiência regulatória, tanto nacional quanto internacional, tem evidenciado que esse modelo tem falhado sistematicamente em corrigir comportamentos desviantes de maneira eficaz.
Do ponto de vista dos reguladores, a adoção desse modelo pode levar à falsa crença de que a eficácia de sua atuação está vinculada à aplicação de sanções, resultando em penalidades muitas vezes desproporcionais. Já os agentes regulados tendem a adotar uma mentalidade de conformidade mínima, cumprindo apenas o necessário para evitar penalidades, o que desestimula a inovação e os investimentos na prestação de serviços.
Além disso, a baixa arrecadação das multas aplicadas, evidenciada nos levantamentos anteriormente apontados provoca inafastáveis questionamentos sobre a eficácia desse modelo em induzir o cumprimento das normas setoriais. Em muitos casos, as multas não são pagas, e o percentual de arrecadação é alarmantemente baixo, comprometendo a efetividade do modelo regulatório.
Diante desse quadro, a adoção de um modelo regulatório que combine instrumentos econômicos de incentivo à adoção de melhores práticas com medidas punitivas proporcionais parece ser a chave para o sucesso da regulação nas sociedades atuais, complexas e dinâmicas.
Há de se buscar uma combinação ótima e flexível entre as medidas punitivas e rigorosas e as respostas suaves e persuasivas.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> A combinação de uma estratégia de Regulação Responsiva com elementos de Regulação por Incentivos<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, por exemplo, emerge como uma alternativa particularmente promissora, para promover respostas que oscilem de acordo com o comportamento específico dos agentes regulados.
A Regulação Responsiva oferece uma abordagem mais flexível e adaptada às particularidades de cada entidade regulada, levando em consideração seu contexto específico e suas circunstâncias. Este modelo reconhece que as empresas diferem em sua disposição e capacidade para cumprir as regulamentações. Por isso, propõe uma resposta regulatória escalonada: inicia-se com métodos mais colaborativos e conciliatórios, avançando para medidas mais punitivas apenas quando necessário, com as sanções reservadas como último recurso.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
No Brasil, essa abordagem já vem sendo recentemente adotada por diversas agências reguladoras, como Aneel, Antaq, Anac e Anatel. A ANTT, por exemplo, já incorporou explicitamente a regulação responsiva como elemento central em seu Ciclo de Planejamento Estratégico atual (2020-2030).
O TCU também já se manifestou sobre a regulação responsiva, especialmente nos Acórdãos Plenários 4.547/2020 e 651/2016, nos quais analisou sua implementação pela Aneel em casos de descumprimentos contratuais relacionados à qualidade dos serviços prestados. Em ambas as ocasiões, o TCU considerou a regulação responsiva uma técnica moderna e eficaz, que superou as limitações de uma fiscalização restrita, que não seguia a periodicidade adequada devido à falta de recursos humanos.
Isso não significa que o modelo de comando e controle tenha perdido completamente o seu lugar, mas sim que este deve ser conjugado com instrumentos econômicos de incentivo à adoção de melhores práticas, para, em conjunto, obter resultados mais eficazes no combate à prática de condutas inadequadas por agentes regulados.
É que, como bem frisado pelo ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/bruno-dantas">Bruno Dantas</a> e acolhido pelos demais ministros do TCU, no Acórdão Plenário 1.174/2018, “a aplicação de penalidades deve ser instrumentalizada pela agência como componente de uma estrutura de incentivos que desestimule o descumprimento contratual por parte do concessionário”.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
É desejável, portanto, que os reguladores reconheçam a necessidade de integrar diferentes métodos e estratégias regulatórias, superando as limitações do modelo tradicional de comando e controle, evidenciadas pela baixa efetividade na arrecadação das penalidades aplicadas.
Somente através dessa convergência será possível alcançar uma regulação mais eficiente, alinhada com os objetivos sociais e que preserve o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, garantindo resultados superiores em termos de bem-estar social e eficácia regulatória, especialmente em setores regulatórios complexos.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> PODER360. Agências reguladoras somam mais de R$ 23 bi em multas a receber. Poder360, 07 jul. 2024. Disponível em: &lt;<a href="https://www.poder360.com.br/poder-economia/agencias-reguladoras-somam-mais-de-r-23-bi-em-multas-a-receber/">https://www.poder360.com.br/poder-economia/agencias-reguladoras-somam-mais-de-r-23-bi-em-multas-a-receber/</a>&gt;. Acesso em: 18 ago. 2024.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A pesquisa consta do Relatório de Auditoria emitido nos autos do Processo TC nº 001.814/2019-2. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. TC nº 001.814/2019-2. Rel. Augusto Nardes, Julgamento em: 17/03/2021.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Nesse mesmo sentido: VORONOFF, Alice. Direito Administrativo Sancionador no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, pp.132-133.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Nas palavras de Gustavo Binenbojm, “há uma espécie de instrumento regulatório especificamente destinado a induzir ou estimular comportamentos; trata-se da chamada regulação por incentivos, que opera por normas fundadas no binômio “prescrição-prêmio”. Mais à frente, o autor explica ainda que “em determinadas situações regulatórias, a aplicação de mecanismos normativos menos intrusivos à esfera de liberdade dos agentes regulados pode se mostrar pragmaticamente mais eficiente à obtenção dos resultados socialmente desejados, em caráter autônomo ou complementar às normas de comando e controle”. BINENBOJM, Gustavo. Poder de polícia, ordenação e regulação. 3. ed, 1ª. reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2021, p.166.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> AYRES, I., &amp; BRAITHWAITE, J. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> TCU. Acórdão nº 1.174/2018 Relator: Ministro Bruno Dantas, Data de Julgamento: 28/07/2021

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