Opinião e Análise

Gabriela Lotta

Este texto, inspirado em debates recentes com acadêmicos do Sul Global, discute os desafios de renovação da análise de políticas públicas. Argumento que um campo historicamente moldado por experiências do Norte Global e por contextos de estabilidade enfrenta dificuldades para compreender um mundo marcado por policrises, mudanças institucionais e transformações tecnológicas.
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Sem pretender esgotar o tema, o texto apresenta ideias iniciais para uma agenda mais plural e integrada, especialmente relevante para o Sul Global, mas também útil para compreender as mudanças em curso no Norte Global.
<h2>A formação do campo e seus limites</h2>
A análise de políticas públicas consolidou-se internacionalmente como campo científico no século passado. Desde sua origem, combina um duplo propósito: contribuir com a ciência, explicando o funcionamento das políticas públicas, e contribuir para a prática, buscando seu aprimoramento. Ao longo das últimas décadas, o campo expandiu-se, tornando-se mais internacionalizado, sofisticado e diverso.
Esse crescimento, no entanto, veio acompanhado de um alto grau de especialização. Pesquisadores passaram a se concentrar em nichos específicos — como setores (saúde, educação, meio ambiente), instrumentos (regulação, incentivos, governança) ou etapas do ciclo de políticas públicas (agenda, formulação, implementação e avaliação), o que levou à formação de comunidades acadêmicas relativamente herméticas, com linguagem própria e debates pouco conectados entre si. Como consequência, limitou-se a capacidade de produzir visões mais integradas e abrangentes.
Além disso, o campo foi fortemente influenciado por tradições intelectuais do Norte Global. As teorias e modelos analíticos dominantes foram desenvolvidos para explicar contextos de relativa estabilidade institucional, democracias liberais e, em muitos casos, Estados de bem-estar social. Nesses contextos, a análise de políticas públicas organizou-se em torno de questões como a entrada de problemas na agenda governamental e os processos de formulação, implementação e avaliação das políticas, mobilizando ampla diversidade de teorias e métodos.
Mas, apesar de sua sofisticação, essa literatura apresenta limitações importantes, especialmente em função dos contextos que buscava explicar. O viés do Norte Global restringiu a capacidade de compreensão de realidades marcadas por desigualdades, instabilidade institucional e capacidades estatais heterogêneas. A especialização excessiva fragmentou o conhecimento. Por fim, houve uma tendência a enfatizar falhas, disfunções e efeitos negativos das políticas em detrimento da identificação de experiências bem-sucedidas. Esses limites tornam-se particularmente problemáticos diante das transformações contemporâneas.
<h2>Novos tempos, novos desafios</h2>
O contexto atual é marcado por mudanças profundas que desafiam os pressupostos básicos do campo da análise de políticas públicas. Em primeiro lugar, vivemos um período policrises crônicas. Policrises porque afetam diversas dimensões: crises econômicas, sanitárias, climáticas, sociais, políticas etc., que convivem e se retroalimentam. Crônicas porque as crises deixaram de ser eventos excepcionais, delimitados no tempo e seguidos por períodos de estabilidade.
As mudanças atuais passam a ditar um estado permanente de perturbação, no qual a necessidade de adaptação contínua torna-se a nova normalidade. As policrises exigem que governos desenvolvam capacidades contínuas de antecipação, adaptação, coordenação e aprendizado para atuar em contextos de elevada incerteza. Compreender esse cenário requer novos modelos analíticos.
Em paralelo, observa-se uma erosão da confiança no Estado e nas instituições democráticas. Segundo o relatório mais recente do V-Dem, em 2025 cerca de 74% da população mundial vivia em autocracias, e o retrocesso democrático já atinge inclusive democracias consolidadas, como os EUA.
Esses processos sugerem que modelos analíticos desenvolvidos para contextos de democracias liberais podem não explicar adequadamente a realidade contemporânea. Além disso, a crescente politização do Estado e da burocracia, a contestação de normas institucionais e a fragilização da accountability desafiam modelos que pressupõem estabilidade institucional.
Além disso, em muitos países, cresce a percepção de perda de soberania diante de dinâmicas globais, como fluxos financeiros, cadeias produtivas transnacionais, mudanças climáticas e expansão de organizações ilegais internacionais. Esse cenário é acompanhado pela desconfiança generalizada nas instituições públicas e pelo enfraquecimento da legitimidade dos Estados.
Por fim, a rápida disseminação de novas tecnologias, especialmente da inteligência artificial, coloca questões inéditas para os Estados. Temas como regulação, soberania digital, uso de dados e automação de decisões públicas passam a exigir novas ferramentas analíticas.
Nesse contexto, os modelos tradicionais de análise de políticas públicas têm dificuldade para compreender a complexidade atual, indicando a necessidade de renovação teórica e metodológica do campo.
<h2>Caminhos para uma agenda analítica renovada</h2>
A construção de uma nova agenda para a análise de políticas públicas exige uma mudança de perspectiva. Em primeiro lugar, é necessário superar visões rígidas do ciclo de políticas públicas. Em vez de tratar as fases como etapas separadas, é preciso compreender as políticas como processos contínuos e dinâmicos, nos quais decisões são constantemente revisadas e adaptadas em contextos de incerteza e mudança e influenciadas por múltiplos atores.
Em segundo lugar, é fundamental desenvolver abordagens capazes de lidar com a complexidade dos problemas contemporâneos. Isso envolve incorporar dimensões como interseccionalidade, intersetorialidade e hibridez, reconhecendo a sobreposição de desigualdades, a interdependência entre políticas e a articulação entre atores estatais e não estatais. Além disso, é preciso tratar as crises como elementos permanentes, e não excepcionais, da ação estatal.
Outro elemento central é recolocar a política (politics) no centro da análise das políticas públicas (policies). Em contextos de polarização, politização da burocracia e retrocesso democrático, compreender políticas públicas exige analisar relações de poder, conflitos, interesses e estratégias políticas. Isso implica um diálogo mais estreito com a ciência política e uma maior atenção às dimensões institucionais e ideológicas que moldam a ação estatal.
Também é necessário incluir não apenas a construção de políticas, mas seus processos de desmonte e desmantelamento. Em muitos países, políticas têm sido enfraquecidas ou revertidas, tornando essencial compreender como esses processos ocorrem, quem os promove e como se organizam as formas de resistência.
Outro eixo diz respeito à implementação e ao acesso às políticas públicas. Isso implica deslocar o olhar para a experiência dos cidadãos, considerando a qualidade dos serviços, barreiras administrativas e desigualdades de acesso. Conceitos como fardos administrativos, coprodução e confiança ajudam a explicar por que políticas formalmente existentes nem sempre se traduzem em benefícios reais e por que cidadãos perdem a confiança no Estado.
Ao mesmo tempo, é importante avançar em uma agenda mais propositiva, que vá além da identificação de falhas do Estado. Isso se conecta ao movimento internacional “Administração Pública Positiva” que se propõe a ampliar o olhar analítico para casos positivos nos quais os governos conseguem construir capacidades, entregar serviços e gerar impacto.
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Isso envolve valorizar experiências que funcionam, compreender os fatores que contribuem para o sucesso de políticas e promover uma abordagem que reconheça tanto limitações como potencialidades da ação pública. Estudar o que funciona e não apenas as falhas do Estado contribui para fortalecer a confiança nas instituições e reconhecer a ação do Estado que consegue produzir bons resultados mesmo em contextos marcados por restrições. Por fim, este movimento ajuda a não alimentar uma narrativa fatalista do Estado que apenas contribui para seu desmonte.
Por fim, a renovação do campo exige sua descolonização. Isso implica questionar a centralidade das experiências do Norte Global e incorporar perspectivas, conceitos e evidências do Sul Global. Mais do que aplicar teorias existentes a novos casos, trata-se de produzir conhecimento a partir dessas realidades e construir uma compreensão mais plural das políticas públicas contemporâneas.

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