Opinião e Análise

Rafael Rodrigues Viegas

O debate sobre supersalários no Judiciário e no Ministério Público costuma se concentrar nas cifras: contracheques que ultrapassam o teto constitucional, verbas indenizatórias acumuladas, retroativos milionários e auxílios de natureza variada. Mas a pergunta mais relevante talvez seja outra: quais são as engrenagens institucionais que tornam isso possível?
Nos últimos anos, pesquisamos o funcionamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), órgãos criados pela Emenda Constitucional 45/2004 com a finalidade explícita de controlar administrativa e financeiramente o Judiciário e o Ministério Público. As pesquisas resultaram em dois artigos acadêmicos publicados em periódicos científicos de circulação nacional.
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No artigo “Quem controla os controladores no sistema de justiça?”, publicado na Revista de Sociologia e Política, analisamos a composição dos Conselhos entre 2005 e 2019 e demonstramos que o desenho institucional e os critérios informais de nomeação produzem um controle fraco, marcado por forte presença corporativa.
Já no estudo “Do controle externo à simbiose com o sistema de justiça”, publicado na Revista Brasileira de Ciências Sociais, examinamos todas as resoluções editadas por CNJ e CNMP no mesmo período, identificando um padrão normativo que reforça interesses corporativos e amplia espaços de autonomia das instituições controladas.
Os achados convergem para uma conclusão incômoda: os órgãos criados para controlar o sistema de justiça tornaram-se, em grande medida, parte dele, e não seu contraponto. Em outras palavras, CNJ e CNMP estão capturados pelo corporativismo predatório.
<h2>A composição explica o resultado</h2>
O primeiro elemento central é a composição. CNJ e CNMP são majoritariamente formados por membros oriundos das próprias carreiras que deveriam controlar. No caso do CNJ, cerca de 60% dos conselheiros vêm da magistratura; no CNMP, aproximadamente 58% são membros do Ministério Público. A presidência de cada Conselho é exercida pelo presidente do STF no CNJ e o Procurador-Geral da República no CNMP.
Apenas com base nesse desenho, significa que a lógica interna de CNJ e CNMP tende a privilegiar a preservação da autonomia institucional em detrimento da accountability externa. A literatura internacional mostra que a composição é variável decisiva para o grau de controle efetivo exercido por conselhos judiciais. No caso brasileiro, o modelo adotado favorece uma lógica de autorregulação sofisticada, que se orienta em torno de um corporativismo altamente organizado e que se volta para preservar autonomia e privilégios.
Nos dados analisados entre 2005 e 2019, verificamos baixa atividade disciplinar comparada ao volume de processos e à magnitude das denúncias públicas envolvendo membros das carreiras. O padrão não é de falta de atuação, mas de atuação seletiva e cautelosa.
O segundo achado é ainda mais relevante para o debate atual sobre supersalários e “penduricalhos”. Entre 2005 e 2019, o CNJ e o CNMP editaram centenas de resoluções. Um dado chama atenção: parcela significativa dessas normas teve como objetivo alterar resoluções anteriores, muitas vezes para flexibilizar regras, ampliar margens de interpretação ou ajustar procedimentos a demandas corporativas.
Em diversas ocasiões, as resoluções trataram de temas sensíveis como indenizações, auxílios, férias, licença-paternidade, gestão de precatórios, critérios de atividade jurídica para ingresso na carreira e procedimentos disciplinares. A pesquisa identificou que parte relevante das alterações suavizou regras previamente mais rígidas.
Há ainda momentos de coordenação normativa entre CNJ e CNMP, sinalizando um movimento convergente de expansão da autonomia do sistema de justiça. Esse fenômeno foi caracterizado no estudo como um processo de “simbiose” entre controladores e controlados. Em outras palavras, o corporativismo dessas carreiras converge em um mesmo sentido, em torno de autonomia e de privilégios.
<h2>Do controle externo à simbiose institucional</h2>
A promessa original da reforma do Judiciário era estabelecer um mecanismo de controle externo capaz de equilibrar independência e responsabilidade. O que se consolidou, entretanto, foi um modelo híbrido, no qual os Conselhos exercem funções administrativas e normativas relevantes, mas dentro de um arranjo institucional que preserva forte capacidade de autodefesa corporativa.
Essa dinâmica ajuda a compreender o fenômeno dos supersalários. O teto constitucional existe formalmente, mas sua aplicação concreta é mediada por interpretações, classificações de verbas indenizatórias e regulamentações infraconstitucionais. Tudo isso sob forte pressão de um lobby corporativo que não cede à ao controle externo democrático e à qualquer redução de privilégios, por isso predatório.
Quando os próprios órgãos de controle normatizam o alcance dessas verbas, a linha entre controle e legitimação torna-se tênue. O ponto mais sensível é que as decisões do sistema de justiça irradiam efeitos para além de suas próprias carreiras.
Historicamente, vantagens concedidas ao Judiciário e ao Ministério Público acabam servindo de parâmetro para pleitos de outras carreiras do Estado, como a Advocacia Pública e a Defensoria Pública. Em outras palavras, o sistema de justiça não apenas consolida seus próprios “penduricalhos”, mas frequentemente funciona como referência simbólica e jurídica para sua difusão de privilégios na administração pública.
<h2>Independência não é imunidade</h2>
Nada disso significa negar a importância da independência judicial ou da autonomia do Ministério Público. Em uma democracia, essas garantias são fundamentais para conter abusos do Executivo e proteger direitos fundamentais.
O problema surge quando independência se converte em imunidade e quando os mecanismos de accountability tornam-se insuficientes para conter práticas que tensionam o princípio republicano da igualdade perante a lei, inclusive a lei orçamentária.
Quem controla os controladores? Enquanto essa resposta depender majoritariamente de arranjos internos e de autorregulação, ou seja, de magistrados e membros do Ministério Público, o debate sobre supersalários continuará sendo episódico, reativo e politizado, em vez de estrutural e institucional.
<h2>Mudanças urgentes</h2>
O enfrentamento do tema exige discutir não apenas valores pagos, mas o desenho institucional que os viabiliza. E essa é uma conversa que o Brasil ainda precisa fazer com maturidade, dados e coragem, o que outras democracias mais consolidadas já fizeram.
Se quisermos enfrentar seriamente o problema dos supersalários e da expansão dos privilégios no setor público, será inevitável revisar o desenho institucional do CNJ e do CNMP. Passa, primeiro, por reequilibrar sua composição, reduzindo a maioria corporativa e ampliando a presença de membros externos com efetiva independência. É preciso aumentar o número de integrantes da sociedade civil nos dois Conselhos.
Passa, também, por estabelecer limites claros para que resoluções desses Conselhos não possam criar, ampliar ou reinterpretar verbas que impliquem aumento de despesa ou geração de benefícios sem respaldo constitucional expresso.
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Por fim, e não menos importante, é fundamental instituir quarentena para dirigentes de associações de classe das carreiras controladas antes de integrarem os Conselhos, evitando conflitos de interesse evidentes. Atualmente, nada impede que o presidente de uma associação de magistrados deixa esse cargo para assumir uma cadeira no CNJ e imediatamente passe a decidir em processos disciplinares e sobre verbas indenizatórias.
Sem essas reformas estruturais, continuaremos presos a um modelo de autorregulação que preserva privilégios sob o manto da autonomia institucional.
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Viegas, R. R., Loureiro, M. R., &amp; Abrucio, F. L. (2022). Do controle externo à simbiose com o sistema de justiça: a ação normativa do CNJ e do CNMP. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 37(110), e3711005. <a href="https://doi.org/10.1590/3711005/2022">https://doi.org/10.1590/3711005/2022</a>
Viegas, R. R., Loureiro, M. R., Abrucio, F. L., Teixeira, M. A. C., &amp; Mongelós, S. A. A. (2024). Quem controla os controladores no sistema de justiça? A composição dos Conselhos Nacionais da Justiça e do Ministério Público. Revista de Sociologia e Política, 32, e007. <a href="https://doi.org/10.1590/1678-98732432e007">https://doi.org/10.1590/1678-98732432e007</a>

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Sem reformas estruturais, continuaremos presos a um modelo de autorregulação que preserva privilégios sob o manto da autonomia institucional

Quem controla os controladores? CNJ, CNMP e a expansão dos penduricalhos

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