Opinião e Análise

Fernando Freire Dutra

Durante décadas, o financiamento ao desenvolvimento foi tratado como um campo essencialmente público, quase como se crescimento econômico e impacto social dependessem, necessariamente, de algum grau de intervenção estatal direta ou de subsídio implícito. Criou-se uma narrativa na qual bancos multilaterais e governos seriam os protagonistas naturais desse processo, enquanto o mercado aparecia, quando muito, como um ator secundário, frequentemente visto com desconfiança. Essa leitura, embora compreensível no contexto histórico em que surgiu, tornou-se insuficiente para explicar o que hoje se observa na prática. Mais do que isso, tornou-se um obstáculo analítico para compreender as transformações mais recentes do development finance.
Antes de avançar, é importante definir com clareza o que são bancos de desenvolvimento. Trata-se de instituições financeiras, em geral de natureza pública, criadas para financiar projetos e setores que o mercado, por diferentes razões, não atende de forma adequada. Seu papel não é substituir o setor privado, mas preencher lacunas, seja por prazos longos demais, riscos elevados ou retornos que não se materializam no curto prazo. Ao mesmo tempo, diferentemente de órgãos puramente fiscais, esses bancos operam com instrumentos financeiros que exigem retorno, como empréstimos e investimentos, e buscam, ao longo do tempo, sustentabilidade financeira própria. Em outras palavras, são instituições que combinam objetivo público com lógica financeira, atuando como pontes entre políticas de desenvolvimento e a viabilidade econômica dos projetos. 

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O ponto de partida do meu trabalho de conclusão de curso na Georgetown University foi justamente revisitar o papel dos bancos de desenvolvimento subnacionais nesse arranjo. A evidência empírica mostra que essas instituições são fundamentais para a canalização de recursos em economias regionais, especialmente em contextos onde o acesso ao crédito é limitado e onde grandes instituições internacionais enfrentam dificuldades operacionais para atuar diretamente. Bancos como o BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul, que atua especificamente na região sul do Brasil) cumprem um papel específico e insubstituível, conhecem o território, avaliam risco com granularidade e conseguem estruturar operações adaptadas à realidade local. Essa função de intermediação é central para que políticas de desenvolvimento se materializem de forma efetiva.
Tradicionalmente, esse arranjo se dava por meio de financiamentos diretos de bancos multilaterais para instituições nacionais ou subnacionais, quase sempre com garantia soberana. Trata-se de um modelo consolidado, que oferece segurança jurídica e financeira, mas que carrega consigo limitações evidentes. O processo é, por natureza, lento, dependente de aprovações institucionais complexas e, muitas vezes, condicionado a agendas políticas e fiscais que não necessariamente refletem a urgência ou a viabilidade econômica dos projetos. No Brasil, por exemplo, operações desse tipo passam por uma série de instâncias formais, o que torna o tempo de estruturação incompatível com a dinâmica de oportunidades do mercado. 

Nos últimos anos, porém, começa a emergir uma lógica distinta, mais alinhada com mecanismos de mercado e menos dependente de intermediação estatal direta. Essa mudança não ocorre por substituição das instituições multilaterais, mas por uma redefinição de seu papel. Em vez de atuarem primordialmente como credores, essas instituições passam a atuar como garantidoras de risco. É uma alteração sutil na forma, mas profunda no efeito. Ao oferecer garantias parciais, especialmente por meio de instrumentos como os da MIGA, o Banco Mundial não precisa mais alocar capital diretamente para cada operação. Em vez disso, ele mobiliza capital privado em escala muito maior, reduzindo riscos específicos que, de outra forma, inviabilizariam o financiamento. 
 
Essa transformação deixou de ser apenas uma inovação institucional e passou a se refletir na própria estrutura do sistema financeiro global. Grandes bancos privados internacionais passaram a criar áreas dedicadas a development finance, incorporando esse tipo de operação como uma linha de negócio recorrente. Instituições como J.P. Morgan, Goldman Sachs, Santander e UBS desenvolveram equipes especializadas na estruturação de operações com garantias multilaterais, blended finance e financiamento de impacto com retorno ajustado ao risco. Isso não ocorre por alinhamento ideológico com agendas de desenvolvimento, mas por uma constatação objetiva, quando o risco é adequadamente mitigado e precificado, projetos com impacto econômico e social tornam-se ativos financiáveis, com demanda real por parte de investidores institucionais. O development finance, nesse contexto, deixa de ser uma exceção e passa a ser integrado à lógica tradicional de alocação de capital.
Esse modelo já está sendo aplicado em operações relevantes. Um exemplo recente é o financiamento de 500 milhões de dólares ao Banco Estado, no Chile, estruturado por um consórcio de bancos privados internacionais, com prazo de longo prazo e garantia multilateral. Os recursos são destinados a iniciativas de impacto, como financiamento climático, crédito habitacional e apoio a pequenas empresas. O elemento central da operação não é apenas o volume, mas sua arquitetura, o capital é privado, o risco é parcialmente mitigado por uma instituição multilateral e o retorno financeiro é compatível com padrões de mercado. Não se trata de filantropia, nem de subsídio, mas de engenharia financeira aplicada ao desenvolvimento. 

Outro caso ilustrativo envolve a Colômbia, onde um projeto de infraestrutura portuária foi viabilizado com financiamento estruturado por banco privado internacional, com cobertura relevante de risco por garantia multilateral. O projeto, voltado à construção e operação de um porto estratégico, gera ganhos logísticos relevantes, reduz custos de exportação e amplia a competitividade regional. Mais uma vez, o que se observa não é a substituição do mercado, mas sua ativação por meio de uma estrutura que redistribui adequadamente os riscos. 

Esses exemplos apontam para uma mudança mais ampla na forma de pensar o “development finance”. O problema central deixa de ser a escassez de recursos e passa a ser a estruturação adequada do risco. Em um ambiente global com abundância de liquidez, o capital privado está disponível, mas exige previsibilidade, segurança jurídica e mitigação de riscos não comerciais, como risco político ou soberano. É exatamente nesse ponto que as instituições multilaterais se tornam mais relevantes ao atuar como catalisadoras, e não como financiadoras diretas. 

Nesse novo arranjo, os bancos de desenvolvimento subnacionais ganham ainda mais importância. Eles passam a ser o elo entre o capital global e a execução local. São essas instituições que originam projetos, conhecem os tomadores finais, distribuem os recursos e monitoram sua aplicação. Ao invés de centenas de contratos entre um banco multilateral e múltiplos entes subnacionais, cria-se uma relação mais eficiente, concentrada e escalável. A intermediação deixa de ser um gargalo e passa a ser um multiplicador de impacto. 

Talvez o aspecto mais relevante dessa transformação seja a quebra de um pressuposto recorrente no debate público, a ideia de que desenvolvimento e rentabilidade são objetivos incompatíveis. A experiência recente sugere exatamente o contrário. Projetos bem estruturados, com governança adequada e mitigação de riscos, tendem a gerar fluxos de caixa estáveis, reduzir incertezas e, portanto, se tornam atrativos para investidores privados. O impacto social e econômico não é um subproduto, mas parte integrante da lógica do investimento. 

Isso não significa que o papel do Estado desaparece, nem que os bancos multilaterais perdem relevância. Ao contrário, seu papel torna-se mais sofisticado. Em vez de alocar recursos diretamente, essas instituições passam a desenhar estruturas que permitem ao mercado operar de forma mais eficiente. É uma mudança de função, de financiador para arquiteto institucional do financiamento.
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O que se observa, portanto, não é o enfraquecimento do development finance, mas sua evolução. Um modelo menos baseado em subsídio, mais orientado por incentivos de mercado e, potencialmente, muito mais escalável. A implicação é clara, o desenvolvimento econômico não precisa ser tratado como uma exceção às regras do mercado. Quando bem estruturado, ele pode ser financiado por essas mesmas regras, com ganhos de eficiência, velocidade e sustentabilidade. 

Em um contexto como o brasileiro, onde a necessidade de investimento é elevada e o espaço fiscal é limitado, compreender e aplicar essa lógica não é apenas desejável, mas necessário. O desafio não está em substituir o mercado, mas em construir as condições para que ele funcione a favor do desenvolvimento. E isso, cada vez mais, passa menos por ideologia e mais por capacidade técnica de estruturar boas operações.

investimentos; investidores; mercado financeiro

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JOTA

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