Opinião e Análise

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Fernando Luiz Abrucio

Rafael Rodrigues Viegas

Gabriel Barreto Corrêa

O futuro da educação brasileira passa, de forma decisiva, pelos municípios. Mais de 60% dos estudantes da educação básica pública estão matriculados em redes municipais, proporção que chega a quase 90% nos anos iniciais do ensino fundamental e se aproxima da totalidade na educação infantil.
Ainda assim, o debate público costuma concentrar-se em currículos, avaliações e financiamento, deixando em segundo plano uma questão central: as Secretarias Municipais de Educação estão institucionalmente preparadas para planejar, implementar e sustentar políticas educacionais de qualidade?
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Foi para responder a essa pergunta que realizamos o estudo "Capacidades Estatais das Secretarias Municipais de Educação: Diagnóstico e Reformas", recentemente publicado no periódico internacional Arquivos Analíticos de Políticas Educativas (Education Policy Analysis Archives – EPAA), da Arizona State University. O artigo está disponível em acesso aberto e pode ser consultado diretamente <a href="https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/article/view/9398" target="_blank" rel="noopener">neste link</a>.
A pesquisa parte do conceito de capacidades estatais, amplamente utilizado na literatura de políticas públicas para analisar o potencial do Estado de formular, implementar e sustentar ações governamentais de forma eficaz. Em termos simples, trata-se de entender se o Estado, neste caso, o governo municipal, possui estrutura, pessoas, instrumentos, coordenação e legitimidade política suficientes para transformar decisões em resultados concretos.
A literatura costuma dividir as capacidades estatais em duas grandes dimensões: a técnica, relacionada à estrutura administrativa, recursos, planejamento e instrumentos de gestão; e a relacional, ligada à articulação política, cooperação federativa e participação social. Nossa principal contribuição foi adaptar esse conceito à realidade da política educacional municipal brasileira, propondo um modelo analítico mais detalhado, organizado em cinco dimensões: gestão infraestrutural, gestão organizacional, gestão de pessoas, gestão da política pública educacional e gestão da articulação política e social.
A partir desse modelo, realizamos um diagnóstico nacional com base em dados do IBGE, do INEP e em um amplo conjunto de pesquisas acadêmicas recentes. Os resultados revelam avanços importantes, mas também fragilidades estruturais que ajudam a explicar por que o Brasil ainda enfrenta enormes desigualdades educacionais.
Um dos achados mais relevantes diz respeito à autonomia das Secretarias Municipais de Educação. Uma parcela significativa dos municípios brasileiros ainda não possui uma secretaria exclusiva para a área, acumulando a Educação com outras pastas ou subordinando-a diretamente à Secretaria de Finanças ou ao gabinete do prefeito.
A evidência empírica mostra que essa baixa autonomia político-administrativa está associada a piores resultados educacionais. Sem controle sobre orçamento, planejamento e prioridades, a Educação perde capacidade estratégica e torna-se refém de decisões de curto prazo.
No campo do planejamento, o país avançou de forma expressiva nas últimas décadas. Quase todos os municípios já possuem Plano Municipal de Educação, resultado de uma indução federativa bem-sucedida. No entanto, a existência formal do plano não garante sua efetividade.
Identificamos problemas recorrentes de descontinuidade administrativa após mudanças de governo, planejamento genérico pouco conectado à prática pedagógica e baixa institucionalização da gestão por resultados. A alta rotatividade de secretários e diretores escolares compromete o aprendizado organizacional e dificulta políticas educacionais de longo prazo.
A gestão de pessoas aparece como uma das dimensões mais estratégicas, e mais desafiadoras, das capacidades estatais municipais. Houve avanços importantes desde a Constituição de 1988, como a ampliação de concursos públicos, a criação de planos de carreira docente e o aumento do nível médio de escolaridade dos professores.
Ainda assim, persistem problemas estruturais. A distribuição de professores é profundamente desigual no território nacional, faltam políticas estruturantes de formação continuada e os diretores escolares continuam sendo majoritariamente selecionados por critérios políticos ou eleitorais, apesar de avanços recentes induzidos pelas regras do Fundeb.
No que diz respeito à política educacional propriamente dita, os municípios enfrentam desafios especialmente complexos em quatro frentes: a educação infantil, a transição entre o Fundamental e o Fundamental II, os efeitos período pós-pandemia e, mais recentemente e de forma crescente, a implementação das políticas de educação especial inclusiva, especialmente por conta do aumento do contingente de crianças com deficiências nas redes municipais.
A cobertura de creches permanece insuficiente e desigual, os anos finais concentram elevados índices de distorção idade-série e evasão, e a pandemia aprofundou desigualdades de aprendizagem e vínculos frágeis entre escola, alunos e famílias.
Além disso, os governos locais e suas escolas estão pouco preparadas para lidar com o crescente número de estudantes com algum tipo de deficiência, o que gerou uma nova pressão vinda das famílias e revelou uma enorme fragilidade de capacidades estatais em termos de gestão de pessoas, com professores e diretores pouco preparados para lidar com essa nova questão educacional. Também vale frisar que temas que exigem ação intersetorial, como políticas de primeira infância, ainda constituem um grande desafio às municipalidades.
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Esse conjunto de problemas exige capacidades estatais específicas dos governos municipais, que não se constroem apenas com programas pontuais, mas com estruturas institucionais sólidas, ações de longo prazo e formas de colaboração federativa e com outras organizações públicas e da sociedade.
Daí que um achado central do estudo é a importância da articulação política e social. Denominamos de “Colaboração 360 graus” o modelo de governança capaz de sustentar políticas educacionais municipais de qualidade. Ele envolve cooperação entre União, estados e municípios, colaboração intermunicipal por meio de consórcios e Arranjos de Desenvolvimento da Educação, articulação com universidades e organizações da sociedade civil e integração com outras políticas públicas, como Saúde, Assistência Social, Cultura e Esporte. Municípios que conseguem operar em redes colaborativas ampliam significativamente suas capacidades institucionais.
Nas conclusões do artigo, apontamos cinco diretrizes estratégicas para o fortalecimento das capacidades estatais municipais em Educação. A primeira é ampliar a produção de dados e pesquisas sobre gestão educacional local. A segunda é construir agendas de reforma adaptadas à enorme heterogeneidade dos municípios brasileiros.
A terceira é tratar as capacidades estatais de forma sistêmica, evitando reformas isoladas. A quarta é melhorar simultaneamente gestão e governança, combinando técnica e política. A quinta é consolidar arranjos federativos permanentes, como o Sistema Nacional de Educação, recentemente instituído.
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Capacidades estatais não se constroem no curto prazo. Elas são o alicerce invisível que sustenta políticas públicas duradouras. Investir apenas em programas e iniciativas pontuais, sem fortalecer as estruturas institucionais das Secretarias Municipais de Educação, é como reformar o telhado de uma casa com fundações frágeis.
Se o Brasil deseja avançar de forma consistente na redução das desigualdades educacionais e na melhoria da aprendizagem, precisará olhar com mais atenção para aquilo que acontece dentro das secretarias municipais. É ali, longe dos holofotes, que se decide grande parte do futuro da educação brasileira.

Por que a qualidade da gestão municipal é decisiva para o futuro da Educação brasileira?

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Capacidades estatais não se constroem no curto prazo; elas são alicerce invisível que sustenta políticas públicas duradouras

Por que a qualidade da gestão municipal é decisiva para o futuro da educação?

Autonomia, gestão e cooperação federativa são pilares para melhorar políticas da educação básica municipal no Brasil