Opinião e Análise

Eveline Martins Brito

Patricia Alvares de Azevedo Oliveira

Tiago Chaves Oliveira

Após 58 anos de vigência do Decreto-Lei 200/67, o Brasil se prepara para uma transformação que transcende a mera atualização normativa. A <a href="https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/comissao-de-especialistas-entrega-ao-governo-proposta-de-lei-geral-da-gestao-publica/MINUTANOVALEIGERALGESTAOPUBLICA1812versoentregueaosMinistros.pdf">minuta da Lei Geral da Gestão Pública</a> (LGGP), entregue em dezembro de 2025 pela comissão de especialistas aos ministros da Advocacia-Geral da União e da Gestão e Inovação em Serviços Públicos, representa um importante marco na construção das bases conceituais da gestão pública brasileira.
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-por-dentro-da-maquina">Quer acompanhar os principais fatos ligados ao serviço público? Inscreva-se na newsletter Por Dentro da Máquina. É grátis!</a>
A proposta opera mudança paradigmática fundamental: a integridade deixa de ser vista como mero cumprimento de normas verificado pelos órgãos de controle para se tornar princípio basilar praticado pelos gestores na rotina de suas funções. É a superação de um modelo em que apenas os órgãos de controle se preocupam com integridade para outro, onde o Estado constrói capacidades institucionais focadas na entrega de valor para as pessoas.
<h2>O legado do DL 200/67: avanços e limitações estruturais</h2>
O Decreto-Lei 200, promulgado em fevereiro de 1967, foi o marco estruturante da administração pública federal nas últimas seis décadas. Estabeleceu a distinção entre administração direta e indireta, organizou as modalidades de entidades e introduziu princípios de planejamento, coordenação, descentralização e controle. Para sua época, representou modernização significativa.
O artigo 13 estruturou sistema precursor do modelo contemporâneo das "três linhas": controle hierárquico pela chefia, controle pelos órgãos de cada sistema administrativo, e controle da aplicação de recursos públicos. O artigo 14 demonstrava consciência dos riscos do formalismo ao determinar a "supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais".
Contudo, o modelo operava sob limitações estruturais. Embora distribuísse responsabilidades de controle, o fazia dentro de lógica voltada para conformidade legal e regularidade contábil, não para construção de capacidades de integridade. O vocabulário – "controle", "fiscalização", "auditoria" – denotava verificação posterior, não gestão preventiva de riscos ou desenvolvimento de competências éticas.
Não havia gestão de riscos de integridade, programas estruturados, prevenção de conflitos de interesse ou monitoramento prospectivo. A responsabilização (artigo 81) focava em irregularidades formais sem considerar contexto ou boa-fé.
O processo iniciado em 2024 distingue-se pela metodologia: a comissão de especialistas reuniu representação plural da sociedade civil, academia, AGU, MGI, MPO e CGU, com seminários temáticos que ouviram especialistas em quatro eixos.
<h2>As cinco dimensões da transformação paradigmática</h2>
A proposta de LGGP opera mudança fundamental ao transformar o tema “integridade” de exclusivo dos órgãos de controle para capacidade institucional a ser exercida por todos os órgãos e entidades da Administração Pública. Onde o DL 200 estabelecia controles voltados para conformidade, a LGGP estabelece que a integridade deve ser praticada pelo gestor como competência internalizada voltada à entrega de políticas públicas (artigo 2º). Essa transformação manifesta-se em cinco dimensões:
<ol>
<li> Vocabulário conceitual: de "controle" à "integridade"</li>
</ol>
Onde o DL 200/67 empregava "controle" e "fiscalização", a Lei Geral eleva a integridade à condição de princípio fundamental. O artigo 3º, VI, estabelece como princípio a "integridade, ética e transparência na gestão pública". O artigo 51 operacionaliza a cultura de integridade ao prever que a Administração deve promovê-la para orientar o comportamento para o interesse público.
A mudança reflete transformação profunda: em vez de sistema que verifica conformidade posterior, constrói-se arquitetura que desenvolve capacidade prévia. A integridade deixa de ser ausência de irregularidade para se tornar presença de competência ética.
<ol start="2">
<li> Relação institucional: de assimetria à colaboração</li>
</ol>
A relação assimétrica entre fiscalizadores e gestores evolui para modelo colaborativo. O artigo 4º, XI, estabelece o "fortalecimento da interação colaborativa e preventiva entre gestão e controle". O artigo 141 materializa isso ao estabelecer que órgãos de controle "adotarão práticas que fomentem a cocriação de soluções junto aos órgãos públicos", com abordagens preventivas e didáticas priorizadas.
O artigo 143 determina a integração dos sistemas de controle interno (correição, ouvidoria, transparência e acesso à informação) – não mais sistemas fragmentados, mas arquitetura integrada de apoio à construção de capacidades.
<ol start="3">
<li> Metodologia de verificação: de auditoria episódica a monitoramento contínuo</li>
</ol>
Onde predominava auditoria episódica, a nova lei introduz monitoramento contínuo e gestão de riscos. Os artigos 16 a 20 estabelecem arcabouço de monitoramento de políticas públicas, com o artigo 17 prevendo "informações tempestivas" para "ajustes e correções de rumo". O artigo 13º, §2º, reforça que o controle deve focar a "efetividade das políticas públicas", não apenas conformidade formal.
A integridade torna-se prospectiva. Em vez de apenas punir desvios, o sistema previne riscos e apoia gestores para tomada de decisões íntegras.
<ol start="4">
<li> Transparência e participação: de formalismo a transparência ativa e cocriação</li>
</ol>
A transparência deixa de ser formalismo para se tornar arquitetura integrada de abertura e cocriação. O artigo 4º, XI, estabelece "transparência ativa e passiva" como diretriz. O artigo 5º vincula transparência e integridade ao "fortalecimento da confiança da sociedade". O artigo 9º cria o "catálogo unificado de políticas públicas".
A participação social, inexistente no DL 200/67, ganha status de princípio (artigo 3º, VII) e tratamento estruturado no artigo 26 (audiências, conselhos, plataformas digitais). O artigo 27 integra destinatários no "monitoramento e avaliação", transformando cidadãos em agentes ativos.
O artigo 142 institucionaliza avaliações colaborativas de políticas públicas, priorizando "diálogo com destinatários, gestores locais e demais atores envolvidos", com resultados para "aperfeiçoamento das políticas públicas".
<ol start="5">
<li> Abordagem ética: de repressão a prevenção e pedagogia</li>
</ol>
Onde predominava abordagem repressiva (artigo 81 do DL 200/67), a Lei Geral estrutura prevenção e pedagogia, dedicando o Título VII e três capítulos ao tema: Cultura de Integridade, Atividades de Controle e Responsabilidade dos Agentes Públicos.
O artigo 128 estabelece princípios da cultura de integridade. O artigo 129 determina programas de integridade "em articulação com os gestores responsáveis" – integridade como capacidade construída em parceria, não como responsabilidade de área isolada. O artigo 130 implementa a necessidade de incorporação de práticas de prevenção de conflitos de interesses.
O artigo 135 determina que auditoria interna terá "caráter predominantemente preventivo e orientativo", como "instrumento de aprendizado", com unidades promovendo "capacitações, orientações técnicas e consultorias para apoiar os gestores". O artigo 141 estabelece que controle "privilegiará abordagens preventivas e didáticas, priorizando a orientação e o aprimoramento contínuo antes de processos sancionadores".
Na responsabilização, o artigo 144 estabelece critérios contextualizados: "dolo ou erro grosseiro", "contexto operacional" e "razoabilidade da decisão". O artigo 146 fortalece projetos inovadores ao estabelecer que "Erros de boa-fé em contextos de inovação serão tratados prioritariamente por meio de orientação e capacitação, visando ao aprendizado organizacional". Dessa forma, reconhece-se que comportamento íntegro se constrói por internalização de valores. É resposta ao "apagão das canetas", orientando responsabilização apenas por dolo ou erro grosseiro (artigo 147).
<h2>A consolidação de uma transformação em curso</h2>
A Lei Geral não representa ruptura, mas consolidação de transformação já em andamento. É a superação da lógica de desconfiança estrutural – onde a verificação da integridade era função delegada a órgãos especializados – para inaugurar o paradigma da capacidade institucional, onde integridade é competência internalizada praticada pelo gestor.
Esse conjunto normativo transforma o tratamento da ética na gestão pública, de abordagem repressiva e formalista para arquitetura integrada de prevenção, orientação, capacitação e responsabilização proporcional, focada na construção de capacidades do gestor público.
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a>
A transformação não implica abandono da vigilância. A proposta fortalece a capacidade sancionadora ao focar responsabilização em condutas com dolo ou erro grosseiro e ao prever integração das atividades de controle (artigo 137), mantendo estruturas de combate à corrupção fortalecidas por tecnologia e inteligência de dados. O que muda é o equilíbrio: em vez de Estado que desconfia e fiscaliza, Estado que capacita e colabora – mantendo repressão necessária, mas adicionando dimensão anterior e mais profunda de construção de capacidades.
Em última análise, o que a Lei Geral busca é a reconquista da confiança mútua entre cidadão e Estado – confiança corroída por décadas de escândalos de corrupção e, paradoxalmente, por sistemas de controle que tratavam gestores como potenciais corruptos. A integridade , quando internalizada como competência e não apenas verificada como conformidade, torna-se o pilar dessa nova relação, na qual Estado e sociedade não se vigiam com desconfiança, mas colaboram com propósito comum: a entrega de políticas públicas que efetivamente melhorem a vida das pessoas.

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Relação cidadão-Estado corroída por escândalos de corrupção exige transformação focada em prevenção e responsabilização

Da desconfiança à capacidade: a construção da integridade no Estado brasileiro

Relação cidadão-Estado corroída por escândalos de corrupção exige transformação focada em prevenção e responsabilização