Opinião e Análise

Lizandro Lui

Luciano Silvestre

Dênis Alves Rodrigues

Os governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais concretizam suas políticas públicas por meio da celebração de licitações e contratos administrativos, atualmente regidos pela Constituição Federal e pela Lei 14.133/2021.
A efetividade e a concretização das mais variadas políticas públicas passam a depender, de forma decisiva, da qualidade e do funcionamento dos processos licitatórios. Nesse sentido, o poder de decisão e a disponibilidade de recursos não bastam, é necessário ter a capacidade de executar um processo administrativo de contratação.
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A Lei 14.133/2021 estabelece diretrizes institucionais que buscam qualificar o processo licitatório por meio da valorização de capacidades estatais e do controle interno. Nesse sentido, a lei prevê que funções-chave, como agente de contratação, equipe de apoio e fiscalização contratual, sejam desempenhadas preferencialmente por servidores efetivos, com vínculo permanente com a Administração.
Ao mesmo tempo, estrutura o processo de modo a evitar a concentração de atribuições em um único agente, promovendo a segregação de funções entre planejamento, gestão, fiscalização e tomada de decisão. Essa divisão contribui para reduzir riscos de erro, captura e direcionamento indevido. Assim, a efetividade das licitações passa a depender não apenas de recursos e decisões formais, mas também da organização institucional dos agentes envolvidos.
A nova Lei de Licitações introduziu diversas inovações em seu texto, dentre as quais se destacam as sanções aplicáveis a agentes públicos, a necessidade de criação de um Plano de Contratações Anual, a integração dos dados no Portal Nacional de Compras Públicas, a criação de uma nova modalidade chamada de diálogo competitivo, entre outras.
Destes, vale mencionar que o instrumento diálogo competitivo apresenta vantagens relevantes para a Administração Pública, sobretudo por permitir a busca de soluções inovadoras e alternativas no mercado. Trata-se de um instrumento útil para lidar com contratações complexas, nas quais a definição do objeto não é clara a priori.
Além disso, o procedimento favorece a interlocução entre os participantes, promovendo debates que contribuem para a construção conjunta de soluções mais adequadas às necessidades institucionais, com maior flexibilidade no processo decisório.
Por outro lado, a modalidade também enfrenta limitações importantes. A legislação utiliza conceitos pouco precisos, como “inovação tecnológica” e “diferentes metodologias”, o que pode gerar insegurança na definição do objeto. Há ainda lacunas institucionais quanto aos mecanismos de condução do diálogo, apesar da exigência de comissão composta por servidores efetivos. Soma-se a isso a necessidade de capacitação dos agentes públicos para implementar a iniciativa.
Desde 2024, os autores que assinam essa publicação vêm buscando entender os dilemas da implementação da nova Lei de Licitações no Brasil a partir da análise das capitais brasileiras, do Distrito Federal e dos governos estaduais (Rodrigues et al., 2026). As principais conclusões seguem abaixo.
A transição para a Lei 14.133/2021 representa uma mudança significativa, exigindo que estados e municípios se adequem a novos processos, como o foco no planejamento (Plano de Contratações Anual - PCA e Estudos Técnicos Preliminares - ETP) e o uso obrigatório de meios eletrônicos, inclusive para transparência.
Os entes subnacionais enfrentam a decisão entre adotar o sistema federal (Compras.gov.br), manter sistemas próprios e/ou contratar sistemas informáticos privados. Essa escolha é influenciada por custos de integração, autonomia tecnológica e maturidade administrativa.
O PNCP é destacado como a principal inovação para promover a transparência e o controle social, sendo de uso obrigatório para a publicação de todas as licitações. Todavia, a integração técnica dos sistemas locais com o portal federal é descrita como complexa e morosa.
Os gestores que optam pelo sistema federal (Compras.gov.br) relataram facilidade de integração dos dados com o PNCP, contudo, indicam perda de autonomia e extrema dificuldade em obter suporte técnico, enfrentando instabilidades sem canais de comunicação ágeis para resolução de problemas durante as licitações. Nesse caso, muitos optam ainda por realizar licitações em sistemas informáticos próprios.
A pesquisa demostrou que a efetividade de um contrato público não depende apenas do orçamento disponível, há casos em que existe o recurso, mas o objeto desejado não é alcançado por várias razões administrativas, seja por falta de competências profissionais ou pela insuficiência da estrutura governamental para desenvolver os processos licitatórios.
Na maioria dos órgãos, com algumas exceções, não há uma estrutura específica e nem profissionais especializados nessas áreas. Na administração pública, são poucas as carreiras de Estado com essa finalidade. Dessa forma, a lacuna acaba sendo preenchida por servidores de diversos cargos administrativos e, por vezes, até de áreas finalísticas, como auditores, gestores, analistas, profissionais de saúde, policiais, entre outros.
Servidores públicos evitam trabalhar na área de licitações diante do temor de punições e da fiscalização rigorosa dos órgãos de controle, o que alimenta o chamado “apagão das canetas” e afasta servidores da atuação em compras públicas. Neste diapasão, é importante considerar a diferença de capacidade entre os órgãos de controle e os órgãos executores. Exemplificando esta questão, poderíamos comparar a diferença salarial de auditores, procuradores etc., e os servidores de funções administrativas, especialmente no Executivo.
Outro aspecto relevante no estudo foi a elaboração dos novos artefatos no certame licitatório, como Plano de Contratações Anual (PCA), o Estudo Técnico Preliminar (ETP), a Governança de Riscos e Transparência pelo Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). As fontes ressaltam que, embora esses instrumentos visem a eficiência, sua implementação é marcada por uma percepção de "burocratização" e morosidade.
Muitos gestores relatam que a obrigatoriedade desses novos artefatos tornou o processo mais complexo, exigindo uma capacitação técnica que os entes subnacionais muitas vezes ainda não possuem em quantidade suficiente.
O diálogo competitivo, por outro lado, entendido como uma grande possibilidade de trazer inovação para o aparelho estatal, ainda é visto com muita desconfiança e conta com baixa implementabilidade. Os gestores confessam grande receio dos órgãos de controle e aguardam orientações (manuais, pareceres etc.) desses para iniciar a execução de modelos mais disruptivos, como o caso do diálogo competitivo.
Embora os gestores a considerem uma modalidade muito inovadora, os achados revelam que nenhum dos entes federativos chegou a utilizá-la até o momento da pesquisa. A instrumentalização do diálogo competitivo é vista como complexa e difícil e os gestores relatam a percepção de que precisam primeiro adequar a "parte básica" da nova Lei de Licitações antes de avançar para inovações como esta, deixando o seu uso para casos específicos e futuros.
De forma geral, a implementação da nova Lei de Licitações é marcada por desafios de maturidade técnica, falta de recursos humanos qualificados e necessidade de treinamento constante dos servidores para operar sob as novas regras de negócio e artefatos de planejamento.
Os gestores entrevistados foram unânimes em afirmar que, até o momento, não percebem melhorias em termos de eficiência, eficácia ou qualidade das compras com a nova lei. Todavia, veem o processo como positivo por conferir maior transparência às licitações.
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A implementação da nova Lei de Licitações no nível subnacional configura-se como um processo complexo e ainda em maturação, que, embora tenha elevado a transparência pública por meio do PNCP, enfrenta sérios entraves de governança, burocratização e uma marcante ausência de percepção de melhoria imediata na eficiência ou na qualidade das contratações por parte dos gestores.
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Rodrigues, D. A., Lui, L., Ten Cate, L. N., &amp; de Paula Vieira, I. (2026). Qual sistema informatizado adotar? As opções subnacionais na área de licitações. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, 31(2), e92583-e92583.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Estabelece normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1 abr. 2021.

lei das licitações

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JOTA

Embora tenha elevado a transparência pública por meio do PNCP, processo enfrenta sérios entraves de governança

A implementação da nova Lei de Licitações nos estados, nas capitais e no DF

Embora tenha elevado a transparência pública por meio do PNCP, processo enfrenta sérios entraves de governança