Opinião e Análise

Antônio Sérgio Araújo Fernandes

Cristiane Leal Schuler

Os apagões ocorridos ao final do ano de 2025 na Região Metropolitana de São Paulo, associados à atuação da Enel, produziram transtornos profundos à vida cotidiana. Residências permaneceram dias sem energia, levando famílias a descartar alimentos, interromper o trabalho remoto, enfrentar falhas de internet e telefonia e lidar com a insegurança provocada pela ausência de iluminação pública.
Em muitos edifícios, a interrupção do fornecimento elétrico comprometeu também o abastecimento de água. O comércio acumulou prejuízos expressivos, enquanto hospitais e unidades de saúde operaram por longos períodos com geradores, elevando custos, adiando procedimentos e ampliando riscos assistenciais.
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A resposta política à crise revelou fragilidades estruturais da governança pública brasileira. Prefeitos, governo estadual, instâncias federais e órgãos reguladores atuaram de forma descoordenada, em um ambiente marcado por sobreposição de competências e indefinição de responsabilidades. Essa fragmentação decisória dilui a responsabilização dos atores envolvidos e transforma falhas estruturais em crises recorrentes, tratadas quase sempre de forma reativa.
Esses episódios não podem ser explicados apenas por eventos climáticos extremos. Eles revelam um problema clássico da relação agente-principal, amplamente discutido na literatura de economia política, teoria da firma e análise de políticas públicas.
O Estado, como principal, delega a prestação de serviços públicos essenciais a concessionárias — os agentes — esperando eficiência, continuidade, universalidade e qualidade. No entanto, quando os mecanismos de monitoramento são frágeis e as sanções pouco críveis, os incentivos do agente tendem a se deslocar da prestação adequada do serviço para a redução de custos e a maximização de retornos financeiros (Jensen &amp; Meckling, 1976; Eisenhardt, 1989; Laffont &amp; Tirole, 1991).
No setor de infraestrutura, esse problema é agravado por três fatores recorrentes: (i) contratos incompletos, incapazes de antecipar choques climáticos, tecnológicos ou financeiros; (ii) assimetria de informação em favor do operador; e (iii) elevada dependência técnica do principal em relação ao agente, especialmente em serviços intensivos em capital e conhecimento especializado (Williamson, 1985; Estache, 2001).
O caso da Enel é particularmente ilustrativo. Trata-se de uma empresa controlada pelo Estado italiano, submetida em seu país de origem a padrões regulatórios mais rigorosos e a sanções mais severas em caso de falhas. No Brasil, entretanto, a mesma empresa opera sob um ambiente regulatório mais permissivo, com fiscalização fragmentada e punições de baixo impacto econômico.
Essa assimetria cria incentivos perversos: níveis inferiores de manutenção e resposta tornam-se financeiramente racionais. O resultado é uma prestação desigual do serviço, em que áreas centrais e bairros de maior renda tendem a receber atendimento mais rápido, enquanto regiões periféricas e pobres enfrentam apagões prolongados e iluminação pública precária.
Essa lógica também se reproduz no saneamento básico. Em São Paulo, a Sabesp passou ao controle da Equatorial Energia, grupo privado fortemente vinculado ao mercado financeiro e sem trajetória histórica consolidada na prestação direta de serviços de água e esgoto.
O saneamento é um setor intensivo em capital, que exige investimentos contínuos e de longo prazo, sobretudo em áreas periféricas e de baixa renda, onde os custos são elevados e o retorno financeiro é incerto. Em contextos de regulação frouxa, o risco de desalinhamento entre interesse público e incentivos privados se intensifica (Estache &amp; Martimort, 1999).
Em Pernambuco, a concessão parcial da Compesa explicitou ainda mais esse problema. A distribuição de água e os serviços de esgotamento sanitário foram transferidos a consórcios privados formados por grupos e fundos financeiros — incluindo a BRK Ambiental, controlada pelo fundo canadense Brookfield, a Acciona e o Pátria Investimentos.
A Compesa permaneceu responsável pela produção e pelo tratamento da água, concentrando justamente as etapas mais custosas, menos rentáveis e mais expostas a riscos. Trata-se de uma divisão assimétrica de riscos e retornos, típica de contratos em que o agente captura ganhos e o principal absorve perdas.
<h2>Trajetórias opostas em água/esgoto entre Europa e Brasil</h2>
A experiência internacional, especialmente europeia, oferece um contraste revelador. Desde o início dos anos 2000, diversos países da Europa vêm revertendo processos de privatização dos serviços de água e esgoto, em um movimento conhecido como remunicipalização.
Bases consolidadas do Transnational Institute (TNI) e da Public Services International Research Unit (PSIRU) apud Hall &amp; Lobina (2017) indicam que mais de 300 cidades europeias retomaram o controle público desses serviços entre 2000 e 2023, após sucessivos episódios de descumprimento contratual, aumento de tarifas, redução de investimentos e queda da qualidade.
Figura 1: Trajetórias opostas no saneamento, Europa x Brasil (2000-2023)
Europa: casos acumulados de remunicipalização; Brasil: concessões e privatizações acumuladas
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Fonte: Elaboração própria, a partir de Transnational Institute (2023), (Hall &amp; Lobina, 2017), BNDES (2021), Instituto Trata Brasil (2023)
O gráfico evidencia duas curvas divergentes. Na Europa, observa-se crescimento acelerado das remunicipalizações, sobretudo após 2010, indicando que, diante da falha persistente do agente privado, a resposta institucional dominante foi a retirada da delegação. Em muitos casos, esse movimento foi acompanhado por reformas administrativas, fortalecimento da capacidade técnica local e maior transparência na gestão.
No Brasil, a curva segue direção oposta. O número de concessões e privatizações cresce de forma contínua, intensificando-se após 2015 e, sobretudo, após o Novo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020). Em vez de corrigir as falhas da relação agente-principal por meio do fortalecimento da regulação e da capacidade estatal, a estratégia dominante tem sido aprofundar a delegação, inclusive para agentes financeiros com horizontes de retorno de curto e médio prazo.
Essas trajetórias opostas revelam respostas distintas a um mesmo problema estrutural. Na Europa, a falha do agente levou à retirada da delegação. No Brasil, a fragilidade do “principal” tem sido tratada como justificativa para ampliar o espaço do “agente”.
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O ponto central não é a dicotomia entre público e privado, mas a capacidade do Estado de exercer efetivamente seu papel de principal: desenhar contratos robustos, monitorar continuamente, aplicar sanções críveis e assegurar que serviços públicos essenciais sejam prestados segundo critérios de universalidade, equidade e segurança.
Os casos da Enel, da Sabesp e da Compesa indicam que, sem essa capacidade, a delegação de serviços públicos tende a produzir precarização seletiva. A qualidade do serviço passa a depender do território, da renda da população atendida e do potencial de geração de lucro. O custo da má governança é socializado: recai sobre cidadãos, comerciantes, hospitais e sobre a própria legitimidade do Estado como garantidor de direitos básicos.
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Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). (2021). Saneamento básico: estruturação de projetos e apoio à universalização. Rio de Janeiro: BNDES.
Eisenhardt, K. M. (1989). Agency theory: An assessment and review. Academy of Management Review, 14(1), 57–74.
Estache, A. (2001). Privatization and regulation of infrastructure in developing countries. World Bank.
Estache, A., &amp; Martimort, D. (1999). Politics, transaction costs, and the design of regulatory institutions. World Bank Policy Research Working Paper.
Hall, D., &amp; Lobina, E. (2017). Re-municipalisation in the early twenty-first century. International Review of Applied Economics, 31(2), 193–214.
Instituto Trata Brasil. (2023). Ranking do saneamento básico. São Paulo: Instituto Trata Brasil.
Jensen, M. C., &amp; Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3(4), 305–360.
Laffont, J.-J., &amp; Tirole, J. (1991). The politics of government decision-making. Quarterly Journal of Economics, 106(4), 1089–1127.
Laffont, J.-J., &amp; Tirole, J. (1993). A theory of incentives in procurement and regulation. MIT Press.
Ministério das Cidades. (2023). Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos 2021.
Transnational Institute. (2023). The global remunicipalisation trend. Amsterdam: Transnational Institute.
Williamson, O. E. (1985). The economic institutions of capitalism. Free Press.

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