Opinião e Análise

Anna Carolina Migueis Pereira

Ana Luiza Calil

Conrado Tristão

Camila Castro Neves

Ricardo Alberto Kanayama

No último dia 24, como <a href="https://www.jota.info/legislativo/lira-defende-que-reforma-administrativa-seja-o-proximo-passo-apos-a-tributaria-24072023">noticiado pelo JOTA</a>, o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), defendeu que o próximo passo depois da reforma tributária seria retomar a reforma administrativa – a <a href="https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2262083">PEC 32/2020</a>.
A PEC 32, que “altera disposições sobre servidores, empregados públicos e organização administrativa”, foi alvo de numerosas críticas negativas já em sua <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1928147&amp;filename=PEC%2032/2020">versão original</a>.
Houve ceticismo quanto à estratégia do governo à época de reformar o RH do Estado inserindo mais dispositivos sobre o tema na Constituição – o que <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/como-mexer-na-constituicao-para-melhorar-o-rh-do-estado-22062021">costuma matar qualquer reforma</a>. A proposta também chamou a atenção por seu estilo <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/reg/reforma-administrativa-museu-grandes-novidades-16092020">museu de grandes novidades</a>, recorrendo a soluções jurídicas já experimentadas no passado com poucos resultados.
A sociedade civil organizada esforçou-se para melhorar a proposta durante as discussões no Legislativo. Contudo, uma <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/o-reset-da-reforma-administrativa-24012023">nova versão</a> do texto, aprovada pela Comissão Especial Mista da Reforma Administrativa em novembro de 2021, confirmou as previsões mais pessimistas quanto à PEC 32, bem como a necessidade de um <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/o-reset-da-reforma-administrativa-24012023">reset da reforma administrativa</a>.
Desde então, a PEC 32 parecia tema superado no Congresso Nacional. Mas a manifestação do presidente da Câmara na semana passada reacendeu as discussões em torno da proposta. Fica a dúvida: vale a pena retomar a PEC da reforma administrativa?
No presente artigo (décimo da coluna <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/funcao-publica">Função Pública</a> aqui no <a href="https://www.jota.info/">JOTA</a>), o Núcleo de Inovação da Função Pública, da Sociedade Brasileira de Direito Público, sustentará por que, em sua visão, não vale a pena retomar a PEC da reforma administrativa. Para isso, o texto analisará como a proposta endereça três desafios atuais da gestão de pessoas no setor público: efetivação das avaliações de desempenho, combate a privilégios e modernização dos vínculos públicos de trabalho.
<h3>Efetivação das avaliações de desempenho no serviço público</h3>
Um dos temas que a PEC 32 se propõe a enfrentar é o das avaliações periódicas de desempenho no serviço público. Em 1998, a Emenda Constitucional 19 fixou a possibilidade de o servidor público estável perder o cargo “mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa” (art. 41, § 1º, III).
Contudo, mais de 20 anos depois da EC 19, a lei complementar que deveria disciplinar as avaliações periódicas de desempenho ainda não foi editada pelo Congresso Nacional.
A PEC 32 insere regras na Constituição sobre duas modalidades de avaliação do desempenho: dos órgãos e entidades (art. 3º, § 2º), e dos ocupantes de cargo, emprego ou função pública (art. 3º, § 3º).
A primeira envolve a definição de propósitos e metas institucionais com indicadores objetivos de resultados, adoção de procedimentos para aprimorar as atividades institucionais, utilização de instrumentos e abordagens específicas para determinadas áreas (como contratações públicas) e a aferição da satisfação dos cidadãos. A segunda envolve a fixação de metas de desempenho individual segundo as características do cargo, bem como a realização de avaliações periódicas do desempenho individual.
Mas é aqui que se iniciam os problemas da PEC, a começar pela própria ideia de inserir na Constituição regras tão específicas quanto à gestão do desempenho.
A gestão dos recursos humanos é ciência em contínua evolução. O que fazer se em dez anos houver um novo modelo para a gestão do desempenho? Mais uma reforma na Constituição? A rigidez constitucional parece dificultar a incorporação de futuros avanços na gestão do desempenho individual e institucional.
Outro ponto preocupante é o desligamento de servidores por desempenho insuficiente. É que a PEC 32 introduz, após o “procedimento de avaliação periódica”, mais um “processo administrativo” (art. 5º, § 1º), sem deixar claro qual o objetivo deste processo.
E, para “cargos exclusivos de Estado”, esse processo será conduzido por “ocupantes do mesmo cargo do servidor avaliado” (art. 5º, § 2º, II), o que pode suscitar dúvidas quanto à real efetividade desses procedimentos frente aos riscos de corporativismo já apontados na literatura.
<h3>Diminuição das desigualdades no funcionalismo público</h3>
O setor público apresenta grandes desigualdades salariais. Enquanto cerca de 70% dos servidores estatutários no Brasil têm <a href="https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2023/07/sem-supersalarios-70-dos-servidores-publicos-brasileiros-ganham-ate-r-5000.shtml">remuneração de até R$ 5.000</a>, há Tribunal de Justiça estadual que paga a seus magistrados, em média, <a href="https://www.estadao.com.br/politica/tribunal-mais-bem-pago-do-pais-expande-regalias-salarios-chegam-a-r-200-mil-e-aras-aciona-stf/">salários de quase R$ 80 mil</a> mensais.
Esse é o <a href="https://sbdp.org.br/wp/wp-content/uploads/2021/07/Nucleo-Artigo-5-Ana-Luiza-Calil.pdf">problema dos supersalários</a>, termo que se refere a situações em que determinado agente público recebe valores que excedem o chamado teto remuneratório, equivalente à remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal (atualmente fixada em R$ 41,6 mil mensais). Mas de onde vêm esses excessos?
A Constituição Federal estabelece um limite para os valores recebidos, a título de remuneração ou subsídio, por ocupantes de cargo, função ou emprego público, membros dos Poderes e detentores de mandato eletivo e demais agentes políticos (art. 37, XI, §§ 9º e 11). Contudo, exclui desse teto as “parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”, para não prejudicar o agente por gastos ligados ao desempenho de suas funções, a exemplo de custos com alimentação durante o expediente e transporte para o trabalho.
O viés da norma, protetivo ao agente, acabou se tornando um meio de burlar o limite remuneratório e criar “penduricalhos” que vão muito além da intenção original de assegurar ao agente público condições de acesso ao trabalho.
A PEC 32 faz aceno à preocupação com os supersalários na máquina pública, inserindo na Constituição regras que, em tese, coibiriam abusos no recebimento de indenizações. Veda, por exemplo, o recebimento de “parcelas indenizatórias sem previsão de requisitos e critérios de cálculo definidos em lei” (art. 1º).
Mas, curiosamente, a PEC da reforma administrativa exclui de tais vedações o Judiciário e o Ministério Público – justamente as classes mais <a href="https://www.estadao.com.br/economia/servidores-supersalarios-acima-teto-cofres-publicos/">favorecidas</a> em termos de supersalários. Na tentativa de evitar embates com a elite do funcionalismo público, a PEC 32, na realidade, traz uma espécie de constitucionalização da desigualdade no setor público.
<h3>Modernização dos vínculos públicos de trabalho</h3>
Outro grande desafio contemporâneo que a PEC 32 se propõe enfrentar é a modernização dos vínculos públicos de trabalho. Aqui, tema especialmente sensível é aquele do pessoal temporário.
A Constituição de 1988 prevê, para casos de “excepcional interesse público”, a contratação de agentes por tempo determinado (art. 37, IX). Mas a excepcionalidade não é real. Temporários são <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/funcao-publica/como-aprimorar-a-contratacao-de-servidores-temporarios-05062023">quase metade do pessoal em alguns estados</a> e há necessidades reais dos serviços públicos, que não se pode ignorar.
O crescimento não veio com a indispensável modernização de regras e processos, o que trouxe problemas de governança. As leis subnacionais, que regem essas contratações nos diversos estados e municípios, nem sempre asseguram direitos mínimos aos temporários.
A PEC 32 até contém sinalizações positivas em relação ao pessoal temporário: torna explícita a possibilidade de a União editar “normas gerais sobre contratação por tempo determinado” (art. 1º), e estende a esses agentes alguns direitos trabalhistas previstos na Constituição (art. 4º, § 6º).
Contudo, a PEC da reforma administrativa busca inserir na Constituição uma série de regras específicas sobre as contratações por tempo determinado que, no geral, têm por efeito constitucionalizar o estado de coisas atual sobre o tema – o qual é propenso a improvisos e avesso à boa governança e ao planejamento da força de trabalho.
São regras sobre duração dos contratos, situações que permitem a contratação temporária e renovação dos vínculos que conservam o modelo atual do instituto, sem trazer incentivos (ou ferramentas) que permitam à administração pública aprimorar e regularizar o uso do instituto, que já se mostra essencial para prestação de diversos serviços públicos.
*
A PEC 32 não endereça de modo adequado os principais desafios da atualidade no campo da gestão de pessoas no setor público. Mais do que isso, a proposta coloca em risco a própria modernização do RH do Estado, constitucionalizando ineficiência, desigualdade e improviso. Uma reforma administrativa verdadeiramente adequada às necessidades da administração pública brasileira deve envolver novas propostas, sem espaço para a retomada da controversa PEC 32.

Esplanada dos Ministérios

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Proposta coloca em risco a modernização do RH do Estado

PEC da reforma administrativa: vale a pena retomar?

Proposta da PEC 32/2020 para a reforma administrativa defendida por Lira coloca em risco a modernização do RH do Estado