Opinião e Análise

Raquel Poça

Maria Valentina Passador

A Amazônia do século 21 consolidou-se como urbana. Distante do imaginário hegemônico sobre a floresta, o censo mais recente revela que a urbanização no Norte atingiu o patamar de 78,47% (IBGE, 2022). No entanto, esse processo de ocupação é marcado por um padrão territorial fragmentado e desordenado, fruto de ciclos de indução estatal e de um projeto de integração regional que negligenciou a infraestrutura territorial e resultou em uma estrutura com elevada concentração populacional em áreas precárias e uma baixa capacidade institucional para responder aos desafios da inclusão territorial.
Com 15,4% do total de domicílios urbanos informais, a região também abriga 8 das 20 maiores favelas do país, com destaque para as capitais regionais, Manaus e Belém. A alta informalidade fundiária é resultante de múltiplos fatores, marcada em especial pela insegurança dominial histórica, onde muitos municípios foram implantados sobre terras da União sem a devida transferência patrimonial aos entes municipais.
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Isso gerou um quadro estrutural de informalidade urbana que se refletiu em prefeituras sem domínio de suas áreas, ausência de matrícula regular das glebas, impossibilidade de registro imobiliário e dificuldade para implementação de políticas habitacionais, urbanísticas e ambientais que garantissem acesso à infraestrutura primária. Esse cenário aprofunda as desigualdades socioespaciais e gera uma cidade invisível, que não aparece nos planos diretores, não entra nos modelos de risco climático e, portanto, não acessa financiamentos de adaptação.
Essa condição estrutural produz cidades particularmente vulneráveis aos impactos climáticos, uma vez que o planejamento urbano opera de forma dissociada da segurança jurídica da ocupação do solo, da gestão ambiental e da redução de riscos.
Historicamente tratadas como agendas setoriais e pouco articuladas entre si, essas dimensões carecem da integração necessária para orientar o desenvolvimento territorial de forma sustentável, inclusiva e resiliente. A superação desse quadro exige respostas igualmente estruturais, fundamentadas no fortalecimento das capacidades institucionais, na coordenação federativa e na ampliação dos investimentos públicos voltados à gestão territorial e climática.
Diante desse cenário e da urgência imposta pela crise climática, o governo federal promoveu, a partir de 2023, a retomada institucional da política climática materializada na reativação do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e na atualização do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima). Essa decisão política torna a agenda climática prioritária na agenda do governo ao transversalizar essas ações entre ministérios e secretarias e sucinta que sejam estabelecidas estruturas claras de coordenação entre os entes federais, estaduais e municipais.
Contudo, ao analisarmos o contexto local, os municípios amazônicos seguem ocupando uma posição periférica no desenho das políticas climáticas nacionais. Embora sejam os territórios onde os impactos da crise climática se materializam de forma mais intensa, ainda aparecem majoritariamente como destinatários passivos de políticas formuladas em escala federal ou internacional, e não como protagonistas de sua própria adaptação climática.
Essa dinâmica produz ao menos dois problemas estruturais: as políticas climáticas frequentemente desconsideram as especificidades do urbano amazônico, enquanto os municípios não dispõem de capacidade técnica e financeira suficiente para implementá-las.
A Amazônia urbana possui características territoriais próprias, marcadas por distâncias continentais, sazonalidade climática rigorosa e rios e florestas como parte da própria infraestrutura urbana. No entanto, grande parte dos instrumentos de adaptação ainda operam com parâmetros formulados a partir das realidades do Sul e Sudeste do país, ignorando as dinâmicas socioambientais da região.
Além da inadequação desses modelos de planejamento, os municípios amazônicos enfrentam severas limitações institucionais para implementar ações efetivas de adaptação, no qual menos de 13% dos municípios dispõem de capacidade institucional e instrumentos legais adequados para enfrentar as mudanças climáticas (Índice de Adaptação Urbana, 2025).
Essa exclusão técnica e institucional atinge contornos ainda mais graves, quando cerca de 51% dos municípios da região amazônica sequer possuem um Plano Diretor, instrumento fundamental para orientar o uso e a ocupação do solo, a expansão urbana e a gestão territorial. Sem esse arcabouço de planejamento, as administrações locais enfrentam dificuldades para integrar a agenda climática às políticas urbanas e ambientais, permanecendo condicionadas por limitações estruturais que reduzem sua capacidade de atuação estratégica respondendo aos impactos à medida que se manifestam, em vez de atuar preventivamente na construção da resiliência territorial.
O distanciamento entre formulação federal e realidade municipal torna-se ainda mais evidente quando se analisam os instrumentos de financiamento climático. Esse descompasso materializa-se na estrutura de funcionamento do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima), principal mecanismo federal de financiamento para ações de mitigação e adaptação e operacionalizado financeiramente pelo BNDES.
O acesso aos recursos está condicionado ao cumprimento dos critérios de elegibilidade como: população acima de 80 mil habitantes, bom desempenho no índice de Capacidade de Pagamento (CAPAG), elaborado pelo Tesouro Nacional, e projetos tecnicamente qualificados. Na prática, critérios estritamente técnicos e fiscais que acabam desconsiderando as desigualdades territoriais que marcam o federalismo climático brasileiro.
A exigência de alta performance fiscal dificulta o acesso dos municípios amazônicos aos recursos de adaptação e compromete a construção de uma governança climática mais integrada entre União, estados e municípios. Estima-se que entre 60% e 70% dos cerca de 700 municípios amazônicos tenham sido criados pós constituição de 1988, trajetória marcada por “municípios super jovens”, ainda com baixa capacidade arrecadatória e institucional. Essas características dificultam que muitos municípios consigam atender às exigências de comprovação prévia de capacidade técnica necessárias para acessar instrumentos e mecanismos de adaptação climática.
A conciliação entre informalidade urbana e implementação da agenda climática passa pelo reconhecimento de que a regularização fundiária é política estruturante não apenas para garantir o direito à moradia – ela torna a cidade legível para as políticas climáticas. Portanto, a adaptação climática na Amazônia depende menos da formulação de novas agendas e mais da capacidade de territorializar políticas públicas a partir das realidades locais.
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Embora o novo Plano Clima reposicione a justiça climática como eixo central da política climática brasileira, as estruturas estatais ainda operam com baixa capacidade de resposta às demandas dos grupos mais vulneráveis, refletindo assimetrias de poder e a marginalização de setores com menor influência política, como a agenda climática.
Diante disso, o fortalecimento das capacidades adaptativas dos municípios amazônicos, incluindo gestão pública local, planejamento urbano, articulação federativa e recursos acessíveis ao território, são condições indispensáveis para promover um desenvolvimento urbano sustentável, justo e alinhado à complexidade e diversidade da região.

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JOTA

Desafios da incorporação do tema nos instrumentos territoriais municipais

Amazônia urbana e adaptação climática

Desafios da incorporação do tema nos instrumentos territoriais municipais na Amazônia