Opinião e Análise

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Luciano Benetti Timm

A proibição das apostas esportivas é uma resposta simples a um problema social complexo. Diante dos riscos associados ao jogo, especialmente seus impactos sobre o orçamento das famílias e o comportamento dos consumidores, a eliminação da atividade legalmente autorizada surge como uma solução aparentemente intuitiva. Mas sabemos, de outras experiências sociais, que a proibição não reduz, necessariamente, os problemas sociais associados às apostas, além de trazer consigo eliminação da arrecadação tributária e dos mecanismos de controle do mercado formal.
No Brasil, a discussão deixou de ser hipotética. A Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, proibiu a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade de apostas de quota fixa, abrangendo apostas esportivas e jogos on-line, e estabeleceu um regime de transição para o encerramento das operações autorizadas. A decisão torna ainda mais importante examinar se a proibição é superior às alternativas regulatórias disponíveis.
Essa questão merece uma análise que ultrapasse os argumentos morais e as preferências individuais sobre a conveniência das apostas. Trata-se de avaliar os efeitos econômicos de diferentes escolhas regulatórias, considerando seus benefícios esperados, custos e incentivos produzidos.
O Brasil dispõe de uma experiência recente que oferece elementos concretos para esse debate. A regulamentação das apostas de quota fixa permitiu a formação de um mercado autorizado, com empresas identificadas, receitas mensuráveis e obrigações tributárias e regulatórias. Os   números revelam a dimensão econômica dessa atividade.
Segundo levantamento divulgado pelo BNLData, a partir de informações obtidas junto à Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, o mercado regulado registrou receita bruta de aproximadamente R$ 20,07 bilhões no primeiro semestre de 2026. Isso representa crescimento de 15,3% em relação ao mesmo período de 2025.
Esses dados ajudam a compreender a estrutura econômica do setor. O volume total de apostas não pode ser confundido com receita empresarial ou disponibilidade de recursos para tributação. A atividade opera com uma diferença relativamente pequena entre os valores recebidos e os prêmios pagos, sobre a qual incidem custos operacionais, obrigações tributárias e encargos regulatórios. É justamente nesse ponto que a discussão sobre a proibição começa a adquirir maior relevância econômica.
O estudo elaborado pela LCA Consultoria Econômica para o Instituto Brasileiro de Jogo Responsável estimou que a carga tributária e regulatória incidente sobre o mercado brasileiro de apostas de quota fixa alcançou aproximadamente 32% do GGR em 2025. A estimativa contempla tributos tradicionais, destinações obrigatórias e outros encargos associados ao funcionamento da atividade regulada. Sua metodologia utiliza o GGR como base econômica comum para expressar diferentes incidências.
O Gross Gaming Revenue (GGR), corresponde à diferença entre os valores apostados e os prêmios pagos aos participantes. Não se confunde com o volume financeiro movimentado nem com o lucro líquido das empresas. No mesmo período, foram pagos aproximadamente R$ 377,86 bilhões em prêmios
O mesmo estudo projetou, sob as condições normativas consideradas em fevereiro de 2026, que essa carga poderia atingir 42% do GGR em 2033, em razão das mudanças previstas no sistema tributário brasileiro. Naturalmente, essa projeção pressupunha a continuidade de determinadas condições legais e econômicas. Não pode ser automaticamente transportada para um cenário de proibição da atividade.
As destinações legais associadas à atividade também não são desprezíveis. O levantamento do BNLData indica aproximadamente R$ 2,49 bilhões em destinações legais no primeiro semestre de 2026. Esses valores representam recursos associados à operação do mercado autorizado e mostram que a escolha regulatória tem consequências fiscais concretas.
Surge, então, uma primeira pergunta: quanto o poder público estaria disposto a deixar de arrecadar para alcançar os objetivos sociais pretendidos com a proibição?
Não se trata de um custo meramente conjectural. Na exposição de motivos da própria MP nº 1.394/2026, o Poder Executivo estimou redução de receitas tributárias de R$ 1,541 bilhão em 2026, R$ 5,150 bilhões em 2027 e R$ 5,330 bilhões em 2028, além de aproximadamente R$ 268,8 milhões em taxas de fiscalização no triênio. São projeções oficiais, não perdas já realizadas, mas demonstram que o custo fiscal da escolha foi expressamente reconhecido pelo governo.
A pergunta não significa que a arrecadação deva prevalecer sobre a proteção da sociedade. Atividades econômicas podem produzir custos sociais superiores aos benefícios privados e fiscais que geram. Nesses casos, a intervenção estatal encontra justificativa econômica.
O problema está em presumir que a proibição seja necessariamente o instrumento mais eficaz para reduzir tais custos. Na perspectiva da Análise Econômica do Direito, não basta identificar a existência de um problema. É necessário comparar as consequências das alternativas disponíveis.
A exposição de motivos da medida provisória sustenta que os mecanismos regulatórios vigentes não têm sido suficientes para proteger adequadamente os direitos e interesses afetados pelas apostas. Essa constatação merece atenção. Contudo, demonstrar a insuficiência da regulação atual não equivale a demonstrar que a proibição produzirá melhores resultados do que uma regulação aperfeiçoada, com restrições proporcionais, fiscalização e instrumentos direcionados aos comportamentos de maior risco.
A regulação permite estabelecer condições para o funcionamento do mercado, definir obrigações, fiscalizar operadores e impor custos de conformidade. A proibição, por sua vez, retira a possibilidade de exploração legal da atividade, mas não demonstra, por si só, que a demanda correspondente deixará de existir.
Se a demanda persistir, ainda que parcialmente, poderá haver incentivos para o deslocamento das operações para agentes não autorizados. Nesse cenário, o Estado correria o risco de perder simultaneamente arrecadação tributária e capacidade de supervisão direta sobre parte das transações. A dimensão desses efeitos, entretanto, não pode ser presumida. Dependerá da i ntensidade da demanda, da efetividade da fiscalização e da capacidade estatal de restringir operações clandestinas.
O estudo da LCA/IBJR já chama a atenção para as diferenças de custos entre operadores autorizados e não autorizados. Empresas que atuam dentro das regras precisam suportar tributação e exigências regulatórias que podem ser evitadas por agentes clandestinos.
Essa diferença altera as condições de concorrência e pode influenciar o comportamento dos consumidores. É o problema da canalização da demanda para o mercado formal, relevante na discussão sobre a calibragem da tributação e da regulação.
A questão ganha importância adicional quando examinamos a racionalidade econômica das próprias apostas. As chamadas odds são cotações que traduzem estimativas de probabilidades em retornos financeiros. Elas incorporam informações disponíveis, avaliações de risco e margens comerciais. A remuneração dos operadores decorre, em parte, da diferença entre as probabilidades estimadas e as condições de pagamento oferecidas aos apostadores.
Por essa razão, os custos tributários e regulatórios podem influenciar as cotações, as margens comerciais e as condições concorrenciais. A intensidade desses efeitos depende das características do mercado e não deve ser tomada como automática.
Mas a consequência geral é conhecida: regras jurídicas alteram incentivos econômicos. Os agentes respondem às condições que encontram, inclusive quando precisam decidir entre alternativas formais e informais.
A escolha entre proibir e regular precisa considerar exatamente esses incentivos.
Se o objetivo da política pública é reduzir determinados danos sociais, a questão relevante não é apenas quantas empresas deixarão de operar legalmente. É quanto do comportamento que se pretende desencorajar efetivamente desaparecerá e quanto poderá simplesmente migrar para ambientes menos transparentes. É possível que uma proibição produza redução significativa da atividade. Também é possível que parte dela permaneça em circuitos não autorizados. Os dados disponíveis nos estudos examinados não permitem determinar antecipadamente qual desses efeitos prevalecerá.
Por isso, seria precipitado afirmar que a proibição necessariamente fracassará. Mas seria igualmente inadequado presumir seu sucesso apenas porque a atividade deixa de ser juridicamente autorizada.
A comparação deveria considerar, ao menos, três dimensões.
A primeira é a eficácia social: qual será a redução efetiva dos problemas que justificam a intervenção?
A segunda é a eficácia regulatória: qual será a capacidade de impedir ou restringir a atuação de operadores clandestinos e de supervisionar a atividade remanescente?
A terceira é o custo fiscal: qual arrecadação deixará de existir e quais recursos adicionais serão necessários para fiscalizar e reprimir operações não autorizadas?
Essas dimensões precisam ser examinadas conjuntamente.
Em última análise, estamos diante de um problema clássico de escolha institucional.
Regular significa admitir a existência de uma atividade econômica e procurar reduzir seus riscos mediante regras, fiscalização e incentivos. Proibir significa buscar sua eliminação no mercado legal, assumindo os custos e as dificuldades associados à repressão de eventuais operações remanescentes.
Nenhuma dessas alternativas é economicamente superior em todas as circunstâncias. A comparação depende dos efeitos concretos que cada uma produz. A decisão pública exige demonstrar que os benefícios esperados da intervenção superam seus custos.
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Em especial, seria necessário confrontar os benefícios sociais esperados da proibição com os resultados possíveis de alternativas menos restritivas, considerando os riscos de deslocamento para a clandestinidade e os custos de implementação de cada modelo.
A contribuição da Análise Econômica do Direito consiste precisamente em deslocar o debate das intenções declaradas para as consequências efetivamente produzidas. Afinal, políticas públicas não devem ser avaliadas apenas pela legitimidade de seus objetivos, mas também por sua capacidade de alcançá-los em uma discussão com base em evidências científicas.

JOTA PRO Poder | Produto | outubro/26

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