Opinião e Análise

Guilherme J. S. Leal

Enterrada pelo veto ao art. 4º, III, da Lei 12.187/09, jaz, há 16 anos, a proposta de uma <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12187.htm">Política Nacional sobre Mudança do Clima</a> que, por expressa previsão legal, vise “ao paulatino abandono do uso de fontes energéticas que utilizem <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/combust%C3%ADveis%20f%C3%B3sseis">combustíveis fósseis</a>”. Essa previsão constava dos Projetos de Lei 18/07 (Câmara dos Deputados) e 283/09 (Senado), que deram origem à Lei 12.187/09. O dispositivo, no entanto, foi barrado pelo Poder Executivo.
De acordo com a mensagem de veto do presidente Lula (à época, no seu segundo mandato), “a estratégia para o setor [de petróleo e gás natural, infere-se] deve atender aos princípios e objetivos” da Política Energética Nacional (estabelecida pela Lei 9.478/97), que tem como um dos seus principais pilares “o aproveitamento racional dos vários recursos energéticos disponíveis, o que torna inadequada uma diretriz focada no abandono do uso de combustíveis fósseis” (cf. Mensagem 1.123/09).
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Por sua vez, a “redução das emissões antrópicas de gases de efeito estufa em relação às suas diferentes fontes”, prevista no art. 4º, II, da Lei 12.187/09, não encontrou resistência. Afinal, cuida-se de um objetivo genérico de mitigação, sem metas vinculantes e que em tese se aplicaria a todos os setores da economia. Já o “abandono” dos “combustíveis fósseis”, ainda que modulado, prenunciaria o declínio terminal de uma indústria específica, historicamente relevante para o país e em pleno desenvolvimento.
De fato, meses antes de sancionar a Lei 12.187/09, o Poder Executivo havia encaminhado ao Congresso Nacional dois projetos que, no ano seguinte, estabeleceriam as bases do novo marco regulatório do pré-sal: (i) o PL 5.939/09, transformado na Lei 12.304/10, que autorizou o Executivo a criar a Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. (Pré-Sal Petróleo S.A.); e (ii) o PL 5.940/09, originador da Lei 12.351/10, que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas.
Portanto, nem mesmo a ideia de um processo transitório “paulatino” — que, em tese, permitiria a regulamentação de um abandono gradativo do uso de petróleo, gás natural e carvão mineral na matriz energética brasileira — encontrou um contexto político propício à sua aprovação. A transição foi rechaçada pelo Poder Executivo, inclusive sob o argumento de que a Política Energética Nacional já congregaria a “proteção ao meio ambiente a outros valores relevantes para a política e a segurança energéticas” (cf. Mensagem 1.123/09).
Passados 16 anos, o tema é desenterrado (curiosamente, pelo mesmo presidente — agora, no seu terceiro mandato).
Em dezembro de 2025, o presidente Lula determinou à Casa Civil e aos Ministérios de Minas e Energia, da Fazenda e do Meio Ambiente e Mudança do Clima o desenvolvimento de uma proposta de resolução a ser submetida, em caráter prioritário, ao Conselho Nacional de Política Energética (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CNPE">CNPE</a>), “com a finalidade de estabelecer diretrizes para elaboração do mapa do caminho para uma <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/transi%C3%A7%C3%A3o%20energ%C3%A9tica">transição energética</a> justa e planejada, com vistas à redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis no País”.
Não se trata, portanto, de uma proposta com a mesma força hierárquica daquela vetada em 2009 (lei). Contudo, uma resolução do CNPE que discipline a “redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis no País” pode, por si só, ter efeitos concretos para os planos de mitigação do país, com implicações relevantes não só para o setor de petróleo e gás, mas para toda a economia brasileira.
O comando do presidente Lula a seus ministérios procura dar tração a iniciativas já tomadas no plano internacional.
Em 2023, na COP28 realizada em Dubai, a decisão do primeiro Balanço Global do Acordo de Paris (Global Stocktake)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> conclamou os Estados -Parte a contribuírem, de maneira nacionalmente determinada, com certos esforços globais contra a mudança do clima. Entre os esforços descritos no parágrafo 28 daquela decisão, os seguintes se destacam pelo ineditismo e pelo seu nível de ambição: (i) a transição para longe dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia, de maneira justa, ordenada e equitativa (“transitioning away from fossil fuels in energy system, in a just, orderly and equitable manner”); e (ii) a eliminação progressiva dos subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis (“phasing out inefficient fossil fuel subsidies”).
Nas conferências seguintes (COP29, em Baku, e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/COP30">COP30</a>, em Belém), nenhuma decisão deu sequência ao tema de maneira explícita — não por esquecimento, mas pela forte aversão de alguns países à sua retomada.
Apesar disso, em 2024, o Brasil, na NDC apresentada na COP29, afirmou que “responderá ao chamado para contribuir com os esforços globais sob o parágrafo 28 da decisão” do primeiro Balanço Global. Tal resposta, porém, pressuporia um esforço liderado pelos países desenvolvidos: “o Brasil acolheria o lançamento do trabalho internacional para a definição de cronogramas para a implementação do parágrafo 28 do GST, inclusive para a transição dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia, de maneira justa, ordenada e equitativa, com os países desenvolvidos assumindo a dianteira (...)”.
De todo modo, já era possível notar, na nova NDC brasileira, um aceno à ideia de redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis. Segundo aquele documento, “no médio e longo prazos, [o Brasil] buscará a substituição gradual” dessas fontes de energia “por soluções de eletrificação e biocombustíveis avançados”.
Em 2025, na COP30, apesar da resistência de alguns países à menção a combustíveis fósseis em qualquer decisão, o presidente designado da conferência, o embaixador André Corrêa do Lago, anunciou, no fechamento do evento, que o Brasil trabalharia para promover o desenvolvimento de mapas do caminho (“roadmaps”) para a transição dos combustíveis fósseis de forma justa, ordenada e equitativa.
Portanto, a determinação feita pelo presidente Lula em dezembro daquele mesmo ano deu-se ainda no rescaldo da COP30. E na tentativa de preservar o momentum, a ordem direcionada a seus ministérios fixou um prazo de 60 dias para a apresentação da proposta de mapa do caminho ao CNPE.
Expirado há mais de três meses, a proposta segue pendente.
Enquanto isso, Colômbia e Holanda assumem a liderança sobre o tema no âmbito internacional. Entre 24 e 29 de abril, esses países realizaram a Primeira Conferência da Transição para Longe dos Combustíveis Fósseis, na cidade colombiana de Santa Marta. O evento reuniu representantes de mais de 50 países, incluindo o Brasil, e procurou abrir uma frente de diálogos complementares àqueles travados — aqui, as duas acepções da palavra são cabíveis: iniciados e obstruídos — no âmbito das Nações Unidas.
Um documento resumindo dos principais encaminhamentos da conferência foi divulgado no dia 30 de abril.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> O relatório final deverá ser apresentado à presidência da COP30 antes da reunião de Bonn, em junho.
Os diálogos se deram ao redor de três eixos principais: (i) redução da dependência econômica dos combustíveis fósseis, incluindo reformas fiscais, diversificação produtiva e transição trabalhista; (ii) transformação da oferta e da procura de energia, com foco em eletrificação, eficiência, acesso universal e eliminação progressiva da extração; e (iii) fortalecimento da cooperação internacional, com ênfase em financiamento, governança global e alinhamento de políticas.
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O texto também apresenta três frentes de trabalho para a transição energética: (i) elaboração de roteiros nacionais alinhados às NDCs, com apoio técnico e cooperação internacional; (ii) enfrentamento das dependências macroeconômicas e reforma da arquitetura financeira, visando a mobilizar investimentos e ajustar incentivos; e (iii) alinhamento entre produtores e consumidores de combustíveis fósseis, com foco na descarbonização dos fluxos econômicos e em uma transição justa.
O progresso dos diálogos nessas frentes deverá ser apresentado na 2ª Conferência da Transição para Longe dos Combustíveis Fósseis, a ser realizada em 2027 em Tuvalu, tendo a Irlanda com coanfitriã.
Até lá, o comando do presidente Lula deverá ter encaminhamentos concretos, com a apresentação ao CNPE de uma proposta de rota de caminho, levando a uma disciplina da matéria no plano infralegal (diferentemente daquela intenção enterrada em 2009).
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> UNFCCC, Decisão 1/CMA.5, “Outcome of the first global stocktake”, FCCC/PA/CMA/2023/16/Add.1, 15.03.24.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Colômbia e Holanda, “Co-Host takaaways on the First Conference on Transitioning Away From Fossil Fuels”, 30.04.26.

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JOTA

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