Opinião e Análise

Guilherme J. S. Leal

Há motivos razoáveis para se afirmar que a base do ordenamento jurídico climático brasileiro começou a ser esboçada, de modo mais sistematizado, durante o segundo mandato do presidente <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/lula">Lula</a> (2007-2010).<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> Já nesses anos iniciais, dois instrumentos revelavam suas forças estruturantes — hoje incontestáveis: o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima).
O CIM introduzia a noção de governança climática transversal, sensível à complexa interdisciplinariedade do tema e à necessidade de uma articulação de políticas nos altos níveis do governo. O Plano Clima inovava ao apresentar diretrizes para a implementação coordenada de medidas de mitigação e adaptação em todo o território nacional.
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Agora, CIM e Plano Clima são protagonistas de um ato que poderá ser um divisor de águas no desenvolvimento do direito climático brasileiro, ao estabelecer uma base normativa que positiva orientações, aplicáveis até 2035, acerca do grau de diligência esperado do Poder Público e do setor privado em suas respostas à emergência climática. Este ato é a Resolução CIM/CC/PR 09/26, publicada em 24 de março e pela qual aquele órgão aprova os Planos Clima Mitigação e Adaptação, com suas respectivas Estratégias Nacionais e Planos Setoriais.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Este avanço não foi alcançado sem esforços. Ao longo das últimas décadas, o CIM e o Plano Clima passaram por momentos marcados ora pelo entusiasmo, estimulado pelo frescor das ideias progressistas que eles representavam, ora pelo ostracismo, provocado pelo desmantelamento das políticas ambientais e climáticas em determinados períodos.
Inicialmente, durante o quadriênio 2007-2010, tinha-se, em cada ano, ao menos um evento inovador:
<ul>
<li>Em 2007, o Decreto 6.263/07 cria o CIM, atribuindo-lhe, como missão principal, prevista logo no art. 1º, I, o dever de “orientar a elaboração, a implementação, o monitoramento e a avaliação” do Plano Clima. Ao Comitê também caberia “propor a revisão periódica” deste Plano (inc. IX).</li>
<li>Em 2008, o Plano Clima é divulgado. Seu objetivo geral: “identificar, planejar e coordenar as ações e medidas que possam ser empreendidas para mitigar as emissões de gases de efeito estufa geradas no Brasil, bem como àquelas necessárias à adaptação da sociedade aos impactos que ocorram devido à mudança do clima”.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a></li>
<li>Em 2009, a Lei 12.114/09 cria o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima), e a Lei 12.187/09 institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), espinha dorsal do direito climático brasileiro — mas que somente há pouco tempo passou a ser compulsada com mais afinco pelos juristas e tribunais. Esta Lei insere, no topo da lista dos instrumentos de implementação da PNMC, o Plano Clima (art. 6º, I), e, ao relacionar os instrumentos institucionais desta Política, abre o elenco com o CIM (art. 7º, I).</li>
<li>Em 2010, o Decreto 7.343/10 regulamenta o Fundo Clima, e o Decreto 7.390/10, a PNMC, prevendo que o Plano Clima “será integrado pelos planos de ação para a prevenção e controle do desmatamento nos biomas e pelos planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas” (art. 2º), cabendo ao CIM a coordenação geral das ações a serem implementadas no bojo daquele Plano (art. 7º).</li>
</ul>
Enquanto estruturava este arcabouço regulatório doméstico, o país participava ativamente das negociações internacionais no âmbito da UNFCCC, que culminariam, em 2015 — durante o segundo (e curto) mandato da presidente Dilma —, na assinatura do Acordo de Paris e na primeira Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) brasileira.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
O Acordo de Paris cria uma nova arquitetura para o regime jurídico climático, que influenciaria — ou deveria influenciar — de modo transformador o direito interno dos países-Parte, obrigados, por força daquele tratado, a (i) apresentar à UNFCCC compromissos climáticos dentro de um esforço global de enfretamento da crise climática (as NDCs); e (ii) adotar medidas domésticas visando à implementação de tais compromissos.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Em 2017, o Acordo de Paris é incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 9.073/17, já no governo Temer.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Entre 2019 e 2022, retrocessos. Para citar apenas alguns exemplos, durante a administração Bolsonaro, o CIM é extinto pelo Decreto 10.223/20; a NDC é atualizada para prever metas menos ambiciosas do que aquela informada à UNFCCC em 2015;<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> a omissão do governo federal em relação à atualização do Plano Clima é judicializada;<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> e a “situação de colapso nas políticas públicas de combate às mudanças climáticas” é reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. <a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
Mas este quadro de deterioração começa a ser revertido no início do terceiro mandato do presidente Lula (2023-2026), que marca um novo período do direito climático nacional, de significativa evolução:
<ul>
<li>Em 2023, a reestruturação. Com o resgate da abordagem transversal da política climática, o CIM é reconstituído pelo Decreto 11.550/23. Poucos meses depois, este Comitê publica um pacote de cinco Resoluções prevendo, entre outras medidas, o restabelecimento do nível de ambição da NDC de 2015 (Resolução 05/23) e a organização de frentes de trabalho visando à atualização do Plano Clima (Resolução 03/23).</li>
<li>Em 2024, uma nova NDC, mais ambiciosa, é submetida à UNFCCC.<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a> Além disso, há avanços concretos na regulação do mercado de carbono brasileiro, com a edição da Lei 15.042/24, que institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE).</li>
<li>Em 2025, como parte dos trabalhos de atualização do Plano Clima, minutas das Estratégias Nacionais de Mitigação e Adaptação, e dos respectivos Planos Setoriais, são submetidas a consultas públicas e amplamente debatidas com a sociedade e atores empresariais.<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a> Além disso, o ano termina com a cidade de Belém transformando-se no palco central da COP30, onde o Brasil lidera as negociações climáticas da UNFCCC.</li>
<li>Em 2026, com os ânimos acerca do CIM e do Plano Clima revigorados, a Resolução CIM/CC/PR 09/26 consuma boa parte dos esforços empreendidos nos últimos anos, ficando aprovados, como dito, os Planos Clima Mitigação e Adaptação, com suas respectivas Estratégias Nacionais e Planos Setoriais.</li>
</ul>
Não se deve subestimar a relevância desta aprovação, que formaliza a incorporação ao ordenamento jurídico brasileiro não apenas de diretrizes climáticas estratégicas, mas também de comandos concretos para a execução de ações de mitigação e adaptação em todo o Brasil. Ou seja, o CIM, no uso das suas atribuições legais derivadas da PNMC,<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a> aprova preceitos que deverão orientar comportamentos de agentes públicos e privados no país.
A rigor, as metas climáticas previstas nas NDCs não constituiriam obrigações vinculantes, não havendo, em princípio, uma obrigação de resultado em relação ao seu cumprimento. Há uma expectativa legítima, pautada na boa-fé, de atingimento dos objetivos almejados, como consequência do emprego dos melhores esforços dos países na persecução dos seus compromissos.<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>  Isso implica, portanto, no dever — este, sim, mandatório — de diligência na realização de medidas direcionadas às metas pretendidas.
Este dever de diligência foi expressamente reconhecido pela Corte Internacional de Justiça (CIJ), em Parecer Consultivo emitido no ano passado.<a href="#_ftn14" name="_ftnref14">[14]</a>
Nesse contexto, ganham peso jurídico as medidas estabelecidas no âmbito de planos elaborados para alcançar metas climáticas.
Daí a relevância do Plano Clima, que, como antecipado pela NDC brasileira de 2024, “assume, no plano interno, papel central no esforço de coordenação de políticas e medidas de mitigação e adaptação, ao sistematizar os caminhos para alcançar o compromisso brasileiro junto à UNFCCC e seu Acordo de Paris, em linha com os objetivos nacionais de desenvolvimento sustentável com justiça social, ambiental e climática”.<a href="#_ftn15" name="_ftnref15">[15]</a>
É crucial, portanto, que governo e empresas compatibilizem suas condutas com os Planos Clima Mitigação e Adaptação aprovados pelo CIM, agindo de modo diligente no sentido de implementá-los.
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Estamos em um novo momento do direito climático, e a desídia na calibração das trajetórias rumo à neutralidade climática e à resiliência a eventos extremos muito provavelmente será disputada no Judiciário, em novas frentes de litígios climáticos.
Aliás, considerando a robustez da fundamentação do processo decisório do CIM na aprovação dos Planos Clima Mitigação e Adaptação, eventuais iniciativas que pretendam revogar ou de alguma maneira desidratar estes instrumentos da PNMC poderão ser consideradas ilegais e inconstitucionais,<a href="#_ftn16" name="_ftnref16">[16]</a> sobretudo se repentinas, carentes de motivação e sem ampla participação democrática.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Esta construção doméstica parte de importantes pilares do direito internacional, estabelecidos na década de 1990 e no início dos anos 2000: (i) a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC), assinada em 1992 e promulgada pelo Brasil em 1998 (Decreto 2.652/98); e (ii) o Protocolo de Quioto, assinado em 1997 e promulgado em 2005 (Decreto 5.445/05).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, Secretaria Nacional de Mudança do Clima. Plano Clima, 2026. Disponível em &lt;https://www.gov.br/mma/pt-br/composicao/smc/plano-clima&gt; (acesso em 25.03.26).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Plano Nacional sobre Mudança do Clima, 2008. Disponível em &lt;https://antigo.mma.gov.br/estruturas/smcq_climaticas/_arquivos/plano_nacional_mudanca_clima.pdf&gt; (acesso em 25.03.26).
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Para registro, também vale mencionar a edição, em 2016, do Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (Portaria MMA 150/06).
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Art. 4(2).
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Em 2018, os Decretos 7.343/10 (regulamento do Fundo Clima) e 7.390/10 (regulamento da PNMC) são revogados e substituídos pelo Decreto 9.578/18.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> A primeira e a segunda atualizações da NDC (realizadas em 2020 e 2022) estão disponíveis no site do MMA: &lt;https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/mudanca-do-clima/NDC&gt; (acesso em 25.03.26). A questão foi, inclusive, levada ao Judiciário: Ação Popular 5008035-37.2021.4.03.6100.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Ação Civil Pública 1027282-96.2021.4.01.3200.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Em 2022, o Min. Luis Roberto Barroso, no voto proferido na ADPF 708 (sobre o Fundo Clima), destacou que “os dados objetivos trazidos (...) evidenciam uma situação de colapso nas políticas públicas de combate às mudanças climáticas, sem dúvida alguma agravada pela omissão do Executivo atual”.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> NDC 2024, disponível em &lt;https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/mudanca-do-clima/NDC/a-ndc-do-brasil-2024-2013-2024.pdf&gt; (acesso em 25.03.26).
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> Brasil Participativo &lt;https://brasilparticipativo.presidencia.gov.br/processes/planoclima&gt; (acesso em 25.03.26).
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> Lei 12.187/09, art. 7º, I, e Decreto 11.550/23, art. 2º, VI (com redação dada pelo Decreto 12.040/24).
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> Lavanya Rajamani, “The 2015 Paris Agreement: Interplay Between Hard, Soft and Non-Obligations”, Journal of Environmental Law, Vol. 28:2, 2016, p. 354, (“(…) Article 4(2) contains obligations of conduct rather than result. The term ‘intends to achieve’ in the first sentence establishes a good faith expectation that Parties intend to achieve their contributions, but stops short of requiring them to do so.”).
<a href="#_ftnref14" name="_ftn14">[14]</a> CIJ, Parecer Consultivo “Obligations of States in respect of Climate Change”, 23.07.25.
<a href="#_ftnref15" name="_ftn15">[15] </a>Vide nota 10.
<a href="#_ftnref16" name="_ftn16">[16]</a> Segundo o Min. Luis Roberto Barroso, “é papel das supremas cortes e dos tribunais constitucionais atuar no sentido de impedir o retrocesso. O princípio da vedação do retrocesso é especialmente proeminente quando se cuide de proteção ambiental. E ele é violado quando se diminui o nível de proteção do meio ambiente por meio da inação ou se suprimem políticas públicas relevantes sem a devida substituição por outras igualmente adequadas” (ADPF 708).

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Um ato orientador da diligência climática esperada de governos e empresas

Plano Clima (Mitigação e Adaptação) aprovado

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