Opinião e Análise

Guilherme J. S. Leal

Há um crescente debate no Brasil sobre o papel do licenciamento ambiental na resposta do país às ameaças da mudança do clima. Essa discussão implica, por exemplo, no questionamento sobre se, para autorizar a exploração de determinada jazida de petróleo, o órgão licenciador deve analisar as emissões de gases de efeito estufa associadas ao empreendimento petroleiro sob sua avaliação e, à vista das informações apuradas, impor medidas de mitigação e compensação ao empreendedor.
A questão, portanto, denota uma ampliação das frentes de resposta do Brasil para além dos fóruns internacionais e das políticas públicas, atingindo escalas menores, de projetos específicos, visando providências concretas de atores privados, capilarizadas entre diversos setores da economia.
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O casamento entre esses níveis de atuação do Poder Público é complexo, mas essa complexidade não é de hoje — há muito se discute a relação entre planejamentos políticos estratégicos e decisões executórias dos órgãos licenciadores.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> A novidade talvez esteja no fato ensejador dessa discussão de agora, qual seja, a crise climática.
É nesse cenário emergencial que se revela a tendência de que os licenciamentos incorporem, o quanto antes, a variável climática em suas análises. Porém, os requisitos, a abrangência e os efeitos dessa integração permanecem incertos.
Em tese, essas incertezas poderiam ser sanadas via regulação. Tem-se notícia, por exemplo, de que o Ibama — órgão ambiental federal e executor do Sisnama<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> — estaria elaborando uma nova norma para disciplinar a avaliação de impactos climáticos nos licenciamentos ambientais federais.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
E, sob uma perspectiva mais abrangente, sabe-se que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) está apreciando uma proposta de recomendação para que os órgãos do Sisnama, de todos os níveis federativos, incorporem em suas atividades os princípios, as diretrizes, os eixos estruturantes e as ações do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima, em elaboração), em linha com a Lei 12.187/09 (Política Nacional sobre Mudança do Clima).<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Essas são ideias que, apesar de ainda não estarem em prática, expressam intenções de se promover uma integração expressa entre políticas climáticas e atividades dos órgãos ambientais, entre elas, os processos de licenciamento.
Ocorre que, enquanto tais iniciativas pretendem, em maior ou menor grau, explicitar a relação entre clima e licenciamento, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental (<a href="https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=LEI&amp;numero=15190&amp;ano=2025&amp;ato=653QTWq5UNZpWT005">Lei 15.190/25</a>) — um ato concreto, publicado em 8 de agosto — manteve-se em silêncio a esse respeito.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> Não há qualquer menção às mudanças climáticas no seu texto.
Isso não significa, necessariamente, que os órgãos licenciadores devam se abster em relação aos aspectos climáticos nos processos que estiverem conduzindo. Afinal, a referida lei trouxe conceitos amplos de “impactos ambientais” (diretos e indiretos), que, em tese, podem compreender aqueles relativos à mudança do clima.
Todavia, ao editar normas gerais sobre licenciamento ambiental com esse tipo de lacuna, o legislador claramente perdeu a oportunidade de estabelecer orientações mais precisas sobre a integração entre as políticas climática e ambiental e, assim, reduzir as incertezas jurídicas sobre a matéria — o que talvez seja levado em conta pelo Executivo em eventual decreto regulamentador.
Por ora, no vácuo, crescerá o litígio. O Brasil já está entre os países com o maior número de disputas climáticas no mundo.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> E a incorporação da avaliação de impactos climáticos no licenciamento ambiental é uma frente de ação estratégica.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
Exemplo marcante desse campo de batalha é a Ação Civil Pública 5050920-75.2023.4.04.7100/RS. No lado dos autores, associações civis; no lado dos réus, a União, o Estado do Rio Grande do Sul, a Aneel, órgãos licenciadores (Ibama e Fepam) e empresas de mineração e energia com atividades no estado gaúcho.
No cerne da disputa, a questão: nos processos de licenciamento ambiental de minas de carvão mineral e usinas termelétricas que usam esse combustível fóssil para gerar energia elétrica, os órgãos ambientais licenciadores têm a obrigação de considerar — logo, de exigir dos empreendedores — a análise de possíveis impactos climáticos associados aos empreendimentos sob licenciamento?
A resposta foi dada no dia 22 de agosto, quando proferida a sentença. A magistrada confirmou que, sim, o componente climático deve ser avaliado no licenciamento, mas ponderou que tal obrigação teria surgido, como norma vinculante, muito recentemente. Em essência, adotou-se o ano de 2022 como um divisor de águas — “a partir da tomada de posição pela Suprema Corte Brasileira” (STF), no julgamento da ADPF 708 (Fundo Clima), “quanto à força normativa doméstica do Acordo de Paris, com destaque ao objetivo mitigatório”.
A decisão é muito extensa, apresentando um longo e detalhado racional para suas conclusões. Entre os inúmeros trechos merecedores de destaque, os seguintes (certamente, há vários outros) ilustram a abordagem prospectiva (= daqui em diante) feita pela juíza quanto à exigibilidade do componente climático no licenciamento ambiental:
<ul>
<li>O período anterior a 2022 teria sido “permeado pela persistência de importantes incertezas interpretativas, notadamente quanto à força normativa do regime jurídico internacional climático no ambiente doméstico”.</li>
</ul>
Segundo a magistrada, “prevalecia um entendimento de que as metas de redução de emissões brasileiras possuíam uma tônica de voluntariedade”. Diante disso, “ainda se poderia ventilar a existência de alguma margem de discricionariedade (...) no que respeita à inclusão de análises e correspondentes exigências sobre o impacto climático no licenciamento de empreendimentos do setor carbonífero e de produção de energia a partir de carvão”.
<ul>
<li>Depois de 2022, porém, “sem mais qualquer margem de dúvida, (...) emergem e se consolidam limitações substanciais às escolhas de atuação sobre a mitigação de emissões de gases de efeito”.</li>
</ul>
Tais limitações teriam sido reconhecidas em (i) recentes decisões do STF (ADPF 708, ADO 59 e ADPF 760), com destaque para a primeira, já mencionada acima, que, em 2022, confirmou o status supralegal dos tratados internacionais de direito ambiental (v.g., Acordo de Paris), eis que “espécies do gênero tratados de direitos humanos”; e (ii) Pareceres Consultivos, de 2025, da Corte Internacional de Justiça e da Corte Interamericana de Direitos Humanos, sobre as obrigações dos Estados diante das mudanças climáticas.
Segundo a juíza, (i) “diante de todo o quadro que ora emerge, uma atual exigência de integração do componente climático ao licenciamento ambiental (...) é totalmente procedente”; e, (ii) “como se passa a descortinar, não há mais margem de escolha aos órgãos licenciadores que atuam no Estado sobre a inclusão desta exigência em empreendimentos identificados como potencialmente emissores expressivos”.
A integração, portanto, é “uma atual exigência” — e, se antes não cabia, “este é um momento único de interpretação e aplicação dialógica entre o regime jurídico climático e o regime jurídico incidente sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos emissores de gases de efeito estufa”.
Ante o entendimento de que se trata de “uma atual exigência”:
<ul>
<li>julgou-se ser “inviável (...) compelir os empreendimentos ao pagamento de valores como responsabilização pela contribuição ao dano climático”, considerando que, até a data da decisão, “não havia impedimento em lei e tampouco em decisão judicial ou administrativa para a ocorrência destas emissões pretéritas”; porém,</li>
<li>ordenou-se a suspensão das licenças da mina e da usina, “para que sejam inclusas as devidas condicionantes climáticas a estes empreendimentos, exigindo-se avaliação atual e detalhada pelos órgãos licenciadores tanto na elaboração dos requisitos que serão considerados, quanto na análise feita das eventuais manifestações dos empreendimentos sobre as formas que pretendem dar cumprimento às condicionantes fixadas” (em 3 de setembro, tal determinação foi suspensa no TRF da 3ª Região, que restabeleceu os efeitos das licenças).<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a></li>
</ul>
A longa sentença aborda muitos aspectos jurídicos relevantes para o debate sobre a relação entre clima e licenciamento, provocando, assim, a reflexão sobre diversas questões teóricas a respeito do tema, tais como:
<ul>
<li>a origem e as implicações, na esfera doméstica, da força normativa do Acordo de Paris, tendo em vista que este tratado internacional foi promulgado pelo Decreto 9.073/17, que, por sua vez, foi publicado em 6.6.17, data que marca a inserção daquele Acordo no direito interno do Brasil, sendo, a partir de então, vinculante e executório;</li>
<li>a natureza jurídica do objetivo, previsto no art. 2.1(a) do Acordo de Paris, de limitar o aumento da temperatura média global a 1,5ºC em relação aos níveis pré-industriais, reconhecido como objetivo primário daquele tratado pela Corte Internacional de Justiça, que também manifestou o entendimento de que os Estados, no uso de poderes discricionários, não teriam margem para desconsiderar o citado objetivo mitigatório, que deve ser perseguido por meio do exercício de due diligence, isto é, uma obrigação de conduta e devida diligência na elaboração e realização de compromissos e ações domésticas;</li>
<li>os efeitos da decisão do STF na ADPF 708 — que reconheceu que a Constituição Federal impõe à União o dever de combater as mudanças climáticas, questão de “natureza jurídica vinculante, não se tratando de livre escolha” — sobre a implementação do Acordo de Paris (que, como visto, foi incorporado ao direito interno brasileiro em 2017) e a integração do componente climático no licenciamento ambiental;</li>
<li>a articulação entre as esferas de planejamento estratégico da política climática e de execução da política ambiental; e</li>
<li>a evolução das interpretações sobre as obrigações climáticas do direito brasileiro e eventuais modulações que confiram segurança jurídica à sua aplicação.</li>
</ul>
Estas são apenas algumas reflexões, levantadas por estarem, em alguma medida, relacionadas com pontos da decisão destacados anteriormente. Mas há ainda muitas outras teses da decisão a serem oportunamente examinadas e discutidas, o que mostra que o debate sobre o tema segue vivo.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
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É natural que litígios relevantes ganhem espaços de influência nessas discussões, mas talvez isso seja um sintoma de que a matéria esteja merecendo mais atenção, do Poder Executivo e, sobretudo, do Legislativo. A extensão da decisão proferida pela juíza federal de Porto Alegre parece simbolizar o tamanho de lacuna legislativa a ser preenchida.
<hr />
Guilherme J. S. Leal: Advogado. Sócio da área de direito ambiental e mudanças climáticas de Graça Couto Advogados. Mestre (LL.M) em Direito da Energia pela University College London (Inglaterra) e em Direito Ambiental pela George Washington University (EUA). Professor em cursos de pós-graduação da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>              V.g., Daniela Chiaretti, “Planejamento deficiente afeta mais que licenciamento lento”, Valor Econômico, 28.8.14.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>              Sistema Nacional do Meio Ambiente, cf. Lei 6.938/81, art. 6º, IV.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>              André Borges, “Ibama quer exigir ações sobre mudanças climáticas em processos de licenciamento ambiental”, Folha de São Paulo, 27.7.25. Desde 2010, está em vigor a Instrução Normativa IBAMA 12/10, que determina a avaliação, no licenciamento ambiental conduzido por esse órgão federal, das medidas propostas pelo empreendedor para mitigar os impactos das suas emissões de gases de efeito estufa. Porém, esta norma nunca teve uma aplicação estruturada e eficaz, sendo deixada de lado por muitos anos. A nova norma, se editada, deverá revogar aquele ato de 2010 e conferir à matéria uma regulamentação mais ampla sobre como o IBAMA deverá endereçar o clima nos seus processos de licenciamento.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>              Reunião Ordinária 147, de 3.9.25 (Processo 02000.010203/2025-04).
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>              Daniela Chiaretti, “Lei que nasce velha, texto do licenciamento ignora crise do clima”, Valor Econômico, 17.7.25.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a>              Joana Setzer e Catherine Higham, “Global trends in climate change litigation: 2025 snapshot”, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics and Political Science, 2025.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a>              V.g., Danielle de Andrade Moreira (coord.), “Litigância climática no Brasil: argumentos jurídicos para a inserção da variável climática no licenciamento ambiental”, Rio de Janeiro: Ed. PUC-Rio, 2021.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a>              Apelação 5027732-42.2025.4.04.0000/RS.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a>              Entre os diversos aspectos endereçados na decisão que não são detalhados neste artigo, destaque-se a avaliação, no licenciamento, das emissões de escopo 3: “Enquanto nenhuma avaliação sobre o impacto local das emissões de escopo 3 que resultam do funcionamento das minas de carvão é feita pelo órgão licenciador do Estado, chancela-se uma presunção equivocada de que os impactos que decorrem das operações das minas não guardam qualquer relação de proximidade causal com as consequências das mudanças climáticas experimentadas a nível local. Nada mais equivocado”.

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JOTA

Do Legislativo silente ao Judiciário profuso

Mudanças climáticas e licenciamento ambiental

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