Opinião e Análise

Fábio Vasconcellos

Desde o início do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/governo-lula">governo Lula</a> 3, o debate público no Brasil tem sido fortemente concentrado na necessidade de um maior equilíbrio fiscal. Aparentemente, lideranças políticas, economistas e membros do governo têm apresentado relativo acordo de que algum ajuste deve ser feito.
Mas enquanto um grupo defende a ampliação das receitas, com a correção de tributos ou cobrança de quem paga menos impostos, um segundo aposta que, para organizar as contas, é necessário cortar despesas do orçamento federal.
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O calor das discussões contrasta com o clima do debate sobre a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/pec-da-transicao">PEC da Transição</a>, proposta por Lula ainda na condição de presidente eleito no fim de 2022. A <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155248">PEC 32/22</a> aprovada pelo Congresso Nacional autorizou o novo governo a aumentar em R$ 145 bilhões o teto de gastos no orçamento de 2023 para manter o Bolsa Família, o Auxílio Gás, a Farmácia Popular e outras políticas. Naquele momento, o debate sobre ajuste fiscal passou distante da agenda do Executivo e do Legislativo.
Entre o fim de 2022 e 2025, o cenário mudou. A agenda fiscal ganhou tração. Executivo e Legislativo, além de lideranças com acesso à imprensa, travam uma disputa pública permanente sobre o tema, com cobranças sistemáticas da necessidade de “corte de gastos”, porque há risco de “paralisia” do orçamento em 2027. Pelo lado da receita, o governo é cobrado a não realizar aumento de impostos, porque a “sociedade não aguenta mais”.
O debate atual é um exemplo de como o sistema presidencialista tende a reduzir o papel e a responsabilidade política de outros agentes, como o Legislativo e o Judiciário, no tema ajuste fiscal. Nesse modelo, a centralização do governo na figura do presidente, além das atribuições constitucionais definidas de executar o orçamento, constitui um quadro perfeito de uma espécie de “responsabilização difusa de baixo custo” dos demais poderes.
Embora no agregado seja possível dizer que o Congresso contribui com esta ou aquela decisão, a natureza das decisões coletivas deste poder torna quase impossível responsabilizar politicamente um ou outro parlamentar.
Em um modelo de presidencialismo de coalizão, no qual o chefe do Executivo precisa formar uma ampla base para governar, o cenário fica ainda mais crítico. Desde 2015, o Congresso vem ampliando o volume de emendas parlamentares, passando a ser também, em última instância, um agente contribuinte para as dinâmicas das despesas federais.
Estima-se, por exemplo, que as emendas chegarão a R$ 53 bilhões em 2026 e deverão somar R$ 61,7 bilhões em 2029. Neste ano, o valor destinado a emendas deve ultrapassar a soma dos recursos livres para investimentos de 30 dos 39 ministérios do governo federal.
Essa tendência acentua o precário modelo de responsabilização política no tema do equilíbrio fiscal. Enquanto pode se beneficiar do bônus de direcionar recursos e investimentos, o parlamentar fica desobrigado publicamente do ônus de trabalhar também para o maior equilíbrio fiscal, ou seja, a difícil tarefa de apoiar cortes de gastos em políticas públicas ou mesmo de apoiar eventualmente o aumento de tributos que recomponham as receitas do governo.
O impulso dado pela “responsabilização difusa de baixo custo” é notório quando analisamos o comportamento das votações do Legislativo. Na semana passada, o <a href="https://www.jota.info/legislativo/em-derrota-do-governo-senado-derruba-decretos-que-aumentam-iof">Congresso derrubou o decreto presidencial que aumentava o IOF</a> de algumas operações, e que, segundo o Ministério da Fazenda, poderia ampliar em R$ 12 bilhões as receitas do Executivo.
Em um espaço de menos de 24 horas, o Legislativo aprovou o aumento do número de deputados para 2027, com o acréscimo de 18 novas cadeiras e um custo anual de R$ 64 milhões. Essa decisão poderá incidir também em um aumento do valor de emendas, já que muito provavelmente o Legislativo não vai aceitar redistribuir os valores atuais com os novos deputados.
<h3>Votação da IOF e aumento da Câmara: os perfis dos parlamentares</h3>
As duas votações apontam na direção de menos receita e mais gastos, comportamento que contradiz o discurso da necessidade de equilíbrio fiscal, mobilizado pelo chefe da Câmara, deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), e do Senado, senador Davi Alcolumbre (União-AP). A análise dessas duas votações demonstra que o Legislativo brasileiro é formado hoje por quatro perfis de parlamentares quando o assunto é ajuste fiscal.
Para identificar os perfis, foram considerados 440 deputados federais que participaram das votações da derrubada do aumento da IOF e do aumento da Câmara. Dessa forma, foram excluídas as abstenções ou quem faltou a uma das duas votações. Os quatro perfis combinam, portanto, o voto de cada parlamentar no decreto do IOF com o voto no projeto que ampliou o número de deputados.
Perfil dos deputados no debate do ajuste fiscal
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<li>Populista fiscal: 44% votaram contra o IOF mas foram a favor do aumento da Câmara dos Deputados. São os campeões da contradição. Enquanto ecoam o discurso anti-impostos, não hesitam em aprovar medidas que aumentam os gastos públicos quando beneficiam seus grupos políticos.</li>
<li>Adepto da austeridade seletiva: 35,4% rejeitaram o IOF e o aumento da Câmara, sugerindo uma compreensão sobre a necessidade do ajuste fiscal e do papel do Legislativo nesse debate.</li>
<li>Fiscalmente expansionista: 11,5% apoiaram o aumento do IOF e também votaram para ampliar o tamanho da Câmara. Esse grupo representa uma outra faceta do problema do ajuste fiscal. Eles acreditam tanto na necessidade de aumentar receitas quanto em expandir a máquina pública.</li>
<li>Fiscalmente responsável: 8,8% dos favoráveis ao IOF votaram também contra o aumento da Câmara. Uma leitura simples indica que esse grupo entende que a sustentabilidade das contas públicas exige tanto a manutenção de receitas essenciais quanto o controle de despesas não apenas do Executivo.</li>
</ol>
<h3>Os partidos “populistas fiscais”</h3>
Como essas quatro categorias estão condicionadas a escolhas de natureza econômica, como receitas (aumento da IOF) e gastos (aumento da Câmara), elas escondem nuances políticas.
Por exemplo, o tamanho da base governista da Câmara, que, em tese, deveria votar para manter o aumento da IOF, ou mesmo aspectos regionais que levaram deputados a votarem segundo interesses locais, no caso, pela ampliação do Parlamento, podem influenciar essas dinâmicas? E como esses perfis se distribuem entre governistas e oposicionistas?
A análise por partido indica que Avante, Republicanos, PP, PDT, MDB, União Brasil e Solidariedade são os partidos com a maior proporção de deputados “populistas fiscais”, isto é, votaram contra o aumento da IOF mas foram a favor da ampliação da Câmara. No outro extremo, temos o PSOL e a Rede com 100% dos votos segundo o perfil “fiscalmente responsável”, isto é, votaram a favor do aumento da IOF (mais receita) e contra o aumento da Câmara (menos despesas).
Perfil das bancadas federais no debate do ajuste fiscal
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O governo Lula 3, como se sabe, tem uma base parlamentar bastante instável, com partidos ocupando ministérios e cargos e, mesmo assim, votando contra medidas do Executivo. A distribuição dos perfis segundo os grupos governista e oposicionistas mostra o seguinte comportamento.
Os oposicionistas reúnem uma proporção maior do perfil “austeridade seletiva”, com 67%; enquanto os governistas se distribuem entre “populista fiscal”, com 49%, e a participação de deputados de perfil “austeridade fiscal”, “fiscalmente expansionista” e “fiscalmente responsável”.
É claro que essas categorias não conseguem capturar todas as nuances entre governistas e oposicionistas para o caso da IOF. Deputados de oposição, por exemplo, podem se enquadrar mais em um perfil de “austeridade seletiva” simplesmente porque foram mais receptíveis a pressão de grupos econômicos que seriam afetados pelo aumento do IOF, enquanto governistas a favor do aumento do imposto, muitos deles “populistas fiscais”, votaram mais em razão da orientação do governo.
Perfil dos deputados no debate do ajuste fiscal
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Quando analisamos os dados segundo as bancadas regionais, vemos que entre aquelas com proporção de populistas fiscais acima de 50%, a maior parte concentra-se nas regiões Norte, Centro-Oeste e Nordeste. A bancada de Alagoas apresenta a maior proporção de populistas fiscais: 89%. Paraíba vem logo em seguida com 82%, seguida do Acre, com 75%.
Pará; Santa Catarina; Amazonas; Mato Grosso; Rio Grande do Norte; Paraná; Ceará; Goiás e Minas Gerais foram os estados beneficiados pelo aumento de 18 novos deputados a partir de 2027. Neste grupo, Paraná, Santa Catarina, Mato Grosso e Minas não registram maioria de “populista fiscal”.
Em outras palavras, apesar de serem beneficiados com mais cadeiras no Legislativo, essas bancadas votaram de diferentes formas no caso do IOF e do aumento da Câmara dos Deputados.
Perfil das bancadas federais no debate do ajuste fiscal
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Em resumo, esta análise é um exercício exploratório das categorias dos perfis identificados, restando ainda mais testes para a sua validação. De todo modo, é uma proposta inicial para a sociedade civil, imprensa e demais instituições refletirem sobre as responsabilidades diretas do Legislativo no debate do ajuste fiscal.
O modelo inaugurado a partir de 2015, quando foi instituída a execução obrigatória de emendas, seguido de um aumento expressivo do valor de emendas destinadas pelos parlamentares, demonstra que é chegada a hora de criarmos mecanismos mais claros de responsabilização política do Congresso, em especial, quando suas lideranças evocam o discurso do equilíbrio fiscal, mas atuam em sentido contrário.
Mais do que isso. O novo modelo tem indicado ainda que o presidencialismo de coalizão, que dava suporte ao Executivo para realizar a agenda das urnas, precisa ser remodelado para incluir o Legislativo, agora detentor de mais poderes, em um processo de responsabilização menos difusa e mais direta.

Congresso Nacional / Crédito: Ana Volpe/Agência Senado

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JOTA

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