Opinião e Análise

Mateus Ferreira de Almeida Lima

<p>A maior reforma tributária da história recente do Brasil trouxe, com ela, uma pergunta que ainda não foi respondida de forma satisfatória: quem, de fato, decide pelo município na nova arquitetura do sistema fiscal?</p>
<p>A promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 redesenhou o federalismo fiscal brasileiro de forma radical. Impostos centenários como o ICMS e o ISS foram extintos e substituídos pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), que será gerido, de forma compartilhada entre estados e municípios, pelo Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).</p>
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<p>No topo dessa estrutura, o Conselho Superior (CS-CG-IBS) concentra as decisões deliberativas mais relevantes para a implementação do novo tributo. É aqui que o problema começa.</p>
<h2>Uma paridade apenas nominal</h2>
<p>A Lei Complementar 227/2026, que regulamentou o CG-IBS, desenhou uma composição aparentemente equilibrada para o Conselho Superior: 27 representantes dos estados e do Distrito Federal e 27 representantes dos municípios — estes divididos em dois blocos. O primeiro, com 14 cadeiras, é indicado pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), que representa a maioria nominal dos municípios brasileiros, em geral de menor porte e menor densidade populacional. O segundo, com 13 cadeiras, é indicado pela Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP), que representa os municípios mais populosos e de maior arrecadação tributária do país.</p>
<p>À primeira vista, a composição mista parece reconhecer que municípios grandes e pequenos têm interesses distintos e merecem voz própria dentro do sistema. O problema, como frequentemente ocorre no direito tributário brasileiro, está nos detalhes — mais especificamente, nas regras de votação.</p>
<h2>O desequilíbrio nas urnas do conselho</h2>
<p>Para os representantes estaduais, o art. 10, I, da LCP 227/2026 exige uma dupla maioria para aprovação das deliberações: 14 votos e mais de 50% da população representada. Trata-se de uma trava robusta, que impede que estados menos populosos imponham decisões sobre os mais populosos. Para os representantes municipais, no entanto, o art. 10, II, exige apenas maioria absoluta de 14 votos — sem qualquer trava populacional. E 14 votos correspondem exatamente ao número de cadeiras do bloco da CNM.</p>
<p>A conclusão aritmética é inevitável: o bloco da FNP — que representa as metrópoles, as capitais e os municípios responsáveis pela maior parte da arrecadação do IBS — pode ser sistematicamente derrotado sem que nenhum de seus 13 representantes seja sequer consultado. Cria-se, assim, uma maioria estrutural permanente, capaz de tomar decisões que afetam diretamente as bases tributárias dos maiores centros urbanos do país sem a participação deles.</p>
<p>Vale registrar que essa distorção não se origina apenas da LCP 227/2026. Ela tem raízes no próprio texto constitucional: o art. 156-B, § 4º, II, da EC 132/2023 já estabelecia, ao disciplinar as deliberações do CG-IBS pertinentes aos municípios e ao Distrito Federal, a exigência de maioria absoluta sem prever a trava populacional que protege os estados — lacuna que a lei complementar, ao regulamentar o dispositivo, não corrigiu, mas antes consolidou.</p>
<h2>Perspectiva da Teoria da Escolha Pública</h2>
<p>A lente da Teoria da Escolha Pública, desenvolvida pelo economista James M. Buchanan Jr. — laureado com o Nobel de Economia em 1986 — e por Gordon Tullock, oferece uma moldura teórica precisa para compreender as distorções estruturais desse modelo de governança.</p>
<p>Buchanan demonstrou que agentes públicos, como qualquer outro agente racional, tomam decisões orientadas por seus próprios incentivos — e que regras decisórias importam imensamente para o tipo de comportamento que produzem. Com maioria absoluta simples, o bloco da CNM não tem incentivo estrutural para negociar com o bloco da FNP: vencer sem negociar é matematicamente possível e politicamente mais fácil.</p>
<p>O resultado é a eliminação do chamado <em>logrolling</em> — as trocas de concessões mútuas que, em arranjos bem desenhados, aproximam as decisões coletivas da eficiência paretiana e reduzem os custos externos impostos às minorias.</p>
<p>Sem essa dinâmica de barganha construtiva (<em>higgling and bargaining</em>), o modelo atual estimula imposições unilaterais e decisões fiscais descoladas da responsabilidade arrecadatória — especialmente grave quando se considera que são justamente os municípios do bloco da FNP os maiores contribuintes líquidos do sistema. Adicionalmente, eventual fragmentação interna do bloco da CNM pode comprometer a transitividade das deliberações, gerando instabilidade e insegurança jurídica em um sistema que demanda, acima de tudo, previsibilidade.</p>
<h2>Um conflito constitucional</h2>
<p>A crítica não é apenas econômica. No plano jurídico, o modelo vigente colide com princípios estruturantes do ordenamento constitucional. O Princípio Republicano e a isonomia entre os entes federativos — defendidos com precisão por Geraldo Ataliba — são feridos quando uma minoria populacional detém poder decisório sobre a maioria sem qualquer exigência de participação desta.</p>
<p>A autonomia municipal, protegida como cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal, é esvaziada em sua dimensão fiscal quando municípios de menor porte capturam a gestão da principal receita dos grandes centros, restringindo o direito desses entes de participar efetivamente das decisões que definem sua sustentabilidade financeira — como bem alerta Roque Antônio Carrazza ao tratar da indisponibilidade da competência tributária municipal.</p>
<p>A contradição interna do sistema é, como diria Alfredo Augusto Becker, digna de nota: a LCP 227/2026 reconhece a relevância dos grandes municípios ao reservar-lhes 13 cadeiras no Conselho Superior, mas, na prática, as regras de votação transformam esses assentos em letra morta. A composição mista existe; o poder de influir nas decisões, não.</p>
<h2>Proposta de alteração legislativa</h2>
<p>A correção do desequilíbrio é tecnicamente simples e juridicamente viável. Recomenda-se a alteração do art. 10, II, da LCP 227/2026 — e, em nível constitucional, do art. 156-B, § 4º, II, da EC 132/2023 — para introduzir, também para o segmento municipal, a exigência de dupla maioria nas deliberações do Conselho Superior: maioria absoluta de votos combinada com representação de mais de 50% da população municipal nacional. O modelo já existe e funciona para os estados — não há razão lógica, jurídica ou democrática para que os municípios sejam tratados de forma assimétrica.</p>
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<p>Essa mudança reduziria os custos externos impostos ao bloco representativo da maioria da população urbana do país, restauraria os incentivos para negociações construtivas entre os dois blocos e garantiria que as deliberações do CG-IBS contassem com respaldo efetivo de todos os entes que sustentam financeiramente o sistema. Sem esse ajuste, corre-se o risco de que a mais ambiciosa reforma tributária da história recente do Brasil produza, paradoxalmente, uma governança fiscal menos representativa e menos legítima do que o modelo que veio substituir.</p>


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