Coluna da ABDE

Direito e Economia

Lockdown: um caminho desconhecido e perigoso para formuladores de políticas públicas

Formuladores de política devem atuar com muita cautela, sem radicalismos

São Paulo vazia. Foto: Roberto Parizotti

Parece haver uma onda de pensamento no Brasil para que as regras e normas propostas pelo setor público sejam avaliadas com respeito as suas consequências. Esta seria a chamada de Análise do Impacto Regulatório (AIR), que aparece tanto no artigo 6º da Lei Geral das Agências Reguladoras (Lei Nº 13.848/19) quanto no artigo 5º da Lei da Liberdade Econômica (Lei Nº 13.874). Esta é uma batalha travada desde uma longa data por quem estuda e trabalha com Análise Econômica do Direito (AED) no Brasil, que há muito tempo buscam uma maior racionalidade nas ações governamentais no Brasil sejam elas para novas regras ou para políticas públicas em geral.

Para realizar a AIR se recomenda sempre que possível o uso de evidências empíricas que deem suporte a uma análise de custo-benefício para cada medida proposta. É claro que isto nem sempre é possível, pois, muitas vezes o setor público deve interferir em situações inéditas e que não possuem sequer uma teoria do que pode vir acontecer no futuro. Este seria, por exemplo, o caso da regulação de novas tecnologias.

Mas, nestes casos, em que não se tem muito conhecimento e informações prévias, nem teórica e nem empíricas, se deve lembrar que não interferir é sempre uma opção e que se deve ter o máximo de cautela em interferir, principalmente, em situações em que se tem pouca ideia das consequências que a medida/regulação pode causar. Até porque, apesar de sempre haver boas intenções por trás de uma intervenção, os resultados podem ser bem diferentes dos esperados devido à presença de consequências não intencionais, que foram deixadas de fora da análise de custo-benefício realizada anteriormente a medida.

Todavia, em momentos de crise, há uma demanda por medidas que mitiguem as perdas da sociedade, e isto cria um contexto que torna difícil se tomar decisões racionais que considerem uma análise de custo-benefício. Principalmente, se o formulador de política estiver diante da possibilidade de uma tragédia capaz de gerar um alto custo em termos de vidas. Mas, vale lembrar, que este é o seu papel, tomar decisões difíceis.

Contudo, formuladores de políticas não são máquinas de decisão, e sendo assim, estão sujeitos não somente a tradicional pressão política, mas, também a um componente emocional e moral por trás de suas decisões. Isto certamente ocorre, por exemplo, quando estas decisões envolvem uma possível responsabilidade (indireta, é claro, pois quem mata é a doença) pela morte de alguém. Esta incapacidade de manter a decisão racional e aparte do sentimento de culpa nestas circunstâncias é bem documentada em uma literatura experimental que sucedeu o artigo original de Joshua Greene e outros autores a respeito do famoso Dilema do Trem[1].

Mesmo diante destas características cognitivas que todos nós temos, segue sendo recomendável que os formuladores de políticas públicas façam um balanço mínimo entre os custos e os benefícios das medidas propostas e, sempre que possível, utilizem evidências empíricas para dar suporte a sua decisão.

Toda esta introdução era importante para entender o contexto em os formuladores de política no Brasil em todas as suas esferas estão diante neste momento. Há um incontestável grave problema de saúde pública causado pela rápida propagação do Coronavírus (COVID-19). Se trata de um vírus que ainda não possui vacina e que gera doenças que ainda não possuem uma cura comprovada cientificamente e que vem causando muitas mortes por onde se propaga. Logo, não se trata de uma “gripezinha”. A recomendação óbvia neste caso é a de considerar o conhecimento da área de saúde, em especial, de infectologistas e epidemiologistas.

Nestes casos, o que estes recomendam é o uso de “intervenção não farmacêutica”. Esta consiste em uma série de medidas que vão desde recomendações de higiene, fechamento de locais que geram aglomerações (lockdown) até ao isolamento e quarentena dos infectados. Como toda medida, estas também geram custos para a sociedade ou para um grupo específico dela. No entanto, a medida proposta que possui o maior custo social é a que impõe o fechamento de empresas, principalmente do setor de serviços, de acordo com um critério de essencialidade.

Esta medida certamente extrapola a área de conhecimento da saúde, uma vez que, atinge ao mesmo tempo as áreas do Direito e da Economia ao interferir na capacidade das pessoas buscarem o seu sustento. Neste artigo, o meu objetivo é fazer uma breve análise de custo-benefício desta medida a luz do conhecimento existente.

O principal benefício do lockdown total, ou seja, incluindo o fechamento de empresas, é que este seria capaz de gerar um achatamento da curva (de sino) de infecções, de forma o sistema de saúde tenha condições de atender os casos mais graves de forma mais uniforme, ou seja, mais distribuída no tempo. Entretanto, este benefício, ao contrário do que vem sendo divulgado nos meios de comunicação, não possuem amparo científico. Isto porque a literatura acadêmica relacionada ao lockdown não possui a robustez necessária para garantir que estas medidas irão surtir os efeitos esperados por seus proponentes.

Nenhum estudo feito nesta área até este momento com dados observacionais tem um delineamento de pesquisa capaz de permitir inferir a respeito de causalidade. Ou seja, nenhum estudo permite, por exemplo, concluir que fechar escolas CAUSA a redução do número de internações e/ou mortes ou mesmo que esta medida é capaz de reduzir o seu pico (achatar a curva).

Não existe um estudo sequer que separe um grupo de controle e de tratados para fazer uma comparação e isto vale para qualquer tipo de tratamento do lockdown, seja fechamento de escolas, espaços públicos e principalmente de estabelecimentos comerciais. Esta última, por exemplo, nunca foi sequer estudada antes, e muito menos há alguma evidência de que funciona. A própria OMS reconhece em seus documentos de que estas evidências são muito fracas[2].

O que a literatura mostra é que a única forma de se reduzir mortes é com o tratamento da população com remédios ou vacina. Medidas de lockdown seriam necessárias apenas para adiar a infecção das pessoas e o que se espera é que este adiamento seja suficiente para que se prepare uma estrutura mínima para atender infectados e se encontre uma forma de tratamento capaz de reduzir mortes. Porém, isto não é algo simples de acontecer e se leva muito mais do que 15 ou 30 dias, que são os períodos previstos para o lockdown na maior parte dos decretos estabelecidos no Brasil por estados e municípios.

Além disso, como o vírus uma vez que surge vem para ficar, haverão outras ondas de surto, assim como já ocorre com vírus H1N1, e o que a literatura mostra é que locais que aplicam medidas do tipo lockdown, tal como o fechamento de escolas, costumam ter uma segunda onda com um pico mais alto do que locais que não fizeram aplicaram esta medida, isto porque, apresentam um percentual menor de sua população autoimune.

Por outro lado, o custo destas medidas para a economia é enorme. Duas semanas de lockdown total equivalem a uma perda de 4% de produção de bens e serviços no ano. Então, em termos de Produto Interno Bruto, que inclui a renda das famílias, empresas e governo, isto representaria em valores de 2019, um custo de R$ 300 bilhões no Brasil. Custos estes que não são distribuídos igualmente, pois, medidas como esta atingem principalmente trabalhadores autônomos e microempresas, que não possuem poupança o suficiente para ficar tanto tempo sem trabalhar de forma contínua.

Vale lembrar que a quase totalidade das empresas no Brasil são microempresas e que estas são responsáveis por 54% dos empregos e que os trabalhadores autônomos representam outros 25% destes empregos. Estas empresas e pessoas trabalham com um caixa muito restrito e muitos deles precisam “trabalhar de dia para ter o que comer a noite”.  Estes custos não podem ser ignorados.

Desta maneira, os formuladores de política pública estão neste momento diante de uma decisão sem ganhos, ou como se diz na linguagem da economia, possuem uma função de perda e neste caso, devem escolher uma política capaz de minimizar as perdas considerando todas as perdas envolvidas. Parte destas perdas é na forma de vidas, o que sempre complica a decisão, conforme eu já destaquei anteriormente neste artigo, mas, o fato é que a decisão que está em jogo é o balanço entre o número de vidas salvas pelo tratamento no futuro, um vez que sem um tratamento eficaz, há apenas um adiamento das mortes e, o número de vidas desorganizadas e perdidas pela perda da sua capacidade de obter seu sustento.

Ou seja, nem há um ganho garantido para o lockdown total, pois, se não for descoberto um tratamento a tempo, este ganho não existe, enquanto em contrapartida os seus custos na economia e possivelmente em termos de perdas de vidas por razões econômicas, como por exemplo, devido ao aumento da mortalidade infantil, crescem com o tempo em que a economia está parada.

Alguém pode argumentar que é neste momento então, que se deve oferecer uma ajuda governamental para estes grupos que são os maiores prejudicados pelo lockdown. Por exemplo, através de programas de transferência de renda, subsídios a empresas e adiamento de pagamento de impostos. Sim, isto é possível, mas, se for considerado um ambiente realista em que os governos em todas as suas esferas no Brasil possuem problemas financeiros e que eles também terão perdas significativas de receitas, é inviável construir um programa equivalente ao nível das perdas do setor privado. Apenas uma parcela muito pequena das perdas seria possível de repor.

Ademais, se deve considerar que este tipo de programa, em especial, de transferência de renda envolve altos custos de implementação, pois não é fácil identificar quem foi e quem não foi prejudicado com o lockdown e, mesmo que isso fosse possível, se levaria um bom tempo para fazer isto. Pode ser que o programa atinja a quem precisa tarde demais.

Enfim, concluo reafirmando a necessidade de que as medidas de lockdown sejam cuidadosamente analisadas em uma perspectiva de análise custo-benefício. Conforme mostrei no texto ao impor um lockdown total estamos entrando em ambiente desconhecido, pois, não existem estudos que atestem a sua eficácia ou que avaliem os seus custos, logo, há uma forte de possibilidade de que se gere perdas (ainda que não intencionais) significativas não esperadas por seus proponentes.

Não há nem mesmo a garantia de que este seja realmente implementado na forma desejada, uma vez que, os agentes possuem incentivos para não cumpri-lo considerando que se trata de uma medida com altíssimos custos de monitoramento por parte do Estado e com benefícios a descumpri-lo conforme aumenta a necessidade de busca pelo sustento deste agentes.

Neste contexto, é recomendável que os formuladores de política atuem com muita cautela, sem radicalismos, e que se analise caso a caso os custos e benefícios de cada medida. Certamente não se trata de um problema cuja solução é de canto, ou seja, em que se terá um número muito baixo ou nulo em termos de perdas de vidas por causa do vírus e um impacto negativo baixo em termos econômicos na forma de empregos e renda.

A solução deste problema de minimização de custos (perdas) certamente está em um valor intermediário destas duas coisas. Então, cabe aos formuladores de política fazerem esta otimização de acordo com o peso (importância) que atribui a cada uma delas e complementarem com um pouco de ajuda governamental.

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[1] Greene JD, Sommerville RB, Nystrom LE, Darley JM, Cohen JD. An fMRI investigation of emotional engagement in moral judgment. Science, 293, p.2105-8, 2001.

[2] Revisão sistemática realizada pela OMS a respeito de estudos que tratam de medidas capazes de conter a propagação de infecções virais: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/329439/WHO-WHE-IHM-GIP-2019.1-eng.pdf?ua=1&fbclid=IwAR31lGkx4xtEFF_B4iKicnL5QQPoXeR5Rlr52MOmnblTt2irt7WixxI4Auk