Opinião e Análise

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Lucas Catib de Laurentiis

Enrico Lentini Gibotti

Luiz Guilherme Arcaro Conci

As eleições de outubro de 2026 renovaram 54 das 81 cadeiras do Senado. O PL passou a ser a maior bancada da Casa a partir de 2027, com cerca de 28 ou 29 senadores, enquanto o PT ficou em torno de 10 e o MDB em 8. Lula foi reeleito presidente. O resultado coloca a maior bancada do Senado, com poderes praticamente equivalentes aos da Câmara no processo legislativo, nas mãos do principal partido de oposição ao Executivo.
Essa configuração expõe o custo do desenho atual. A Constituição de 1988 combina uma federação centralizadora quanto à divisão de competências constitucionais, um Congresso bicameral simétrico e uma presidência independente do Legislativo. Na prática, a simetria entre as casas exige uma presidência desvinculada para evitar empates de legitimidade na formação do governo. Sem ela, cada casa pode reivindicar o direito de sustentar o Executivo. Esse risco se manifesta no presidencialismo federativo quando o Executivo não possui maioria no Senado: na Argentina, durante o governo De la Rúa (1999–2001), o Senado, sob controle do Partido Justicialista e articulado com os governadores provinciais, bloqueou sucessivamente os acordos de cooparticipação federal e o orçamento. Para aprovar medidas, o Executivo dependia de concessões financeiras às províncias, o que tornava o processo legislativo refém de barganhas pontuais. Quando os recursos acabaram, a aprovação orçamentária travou, contribuindo para o colapso do governo. O episódio mostra como o Senado, ao exercer seu papel federativo com simetria de poderes, pode transformar disputas regionais em paralisia nacional. Para sustentar um Senado eleito com poderes quase iguais, o sistema precisa de uma presidência forte ou de acordos parlamentares que sustentem a definição da agenda presidencial. Sem isso, a combinação de sistema presidencial e federação tende a converter conflitos federativos em conflitos nacionais: ou governa a partir de sua base regional, ou fala em nome da Nação contra interesses locais. O episódio mostrou o risco prático de duas casas com legitimidade eleitoral própria e poderes comparáveis: o bloqueio de uma delas pode paralisar o governo e exigir soluções extraordinárias. Para sustentar um Senado eleito com poderes quase iguais, o sistema precisa de uma presidência forte ou de acordos parlamentares que sustentem a formação da agenda da presidência. Sem isso, a combinação de sistema presidencial e federação tende a converter conflitos federativos em conflitos nacionais: ou governa a partir de sua base regional, ou fala em nome da Nação contra interesses locais (Ackerman, 2000).
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No Brasil, esse efeito se intensifica. A União legisla sobre quase todas as matérias e as competências concorrentes e comuns são interpretadas de forma centralizadora (Arretche, 2012). Deputados e senadores votam segundo partido e coalizão, o que reduz o peso das bancadas estaduais (Neiva; Soares, 2013). A lista aberta fragmenta a representação na Câmara, e a formação de maiorias exige acordos complexos ou o uso intenso do poder de agenda pelo presidente (Figueiredo; Limongi, 1999). Quando o acordo não se forma e o poder de agenda não é exercido, o processo legislativo pode travar. A paralisia pressiona a formulação de políticas públicas e desloca a proteção de direitos fundamentais para fora do Legislativo. O vazio é preenchido por atividade judicial, que passa a ser criticada como excessiva, ou “ativista”.
A eleição de 2026 torna esse ciclo mais visível. Um Senado em que a maior bancada é de oposição ao presidente pode usar seus poderes para bloquear ou retardar matérias que o Executivo considera prioritárias. Nessas condições, o governo tenderá a recorrer a medidas provisórias, urgência e controle de pauta, intensificando o conflito. Quando esses instrumentos não bastarem, a judicialização aumenta. Qual a alternativa?
No direito comparado, são encontrados diferentes modelos que buscam superar essas dificuldades. Um deles seria a indicação dos integrantes do Senado pelos executivos estaduais, o que desvincularia os senadores da influência político-partidária. Porém, isso não resolve o problema. Primeiro, porque a desvinculação da representação senatorial em relação ao sistema partidário é precária: mesmo com a indicação pelo Executivo estadual, permanece a possibilidade de influência dos partidos. Segundo, porque, em tais modelos, a eleição estadual tende a se tornar um plebiscito sobre o governo federal, e o eleitor deixa de julgar a administração local, pois a eleição do executivo estadual confere automaticamente poder de agenda sobre o Senado, o que gera uma pressão de unificação sobre o modelo federalista (Ackerman, 2000). Uma segunda alternativa seria criar regras eleitorais simétricas, adotando modelos de eleição praticamente equivalentes para a Câmara e o Senado. Essa solução que tende a gerar a aceleração dos acordos, gerando maior efetividade na avaliação e aprovação de projetos envolvendo políticas públicas; porém, ela coloca em xeque a própria necessidade de uma casa revisora que seja composta de forma praticamente igual à Câmara dos Deputados.
Uma possível solução seria combinar esses pontos. Dessa forma, os senadores serão eleitos por meio de um modelo de votação similar ao aplicado para a composição da Câmara, mas deve ser previsto um componente minoritário de senadores indicados pelos governos estaduais, que vote apenas em matérias federativas. Isso faria com que o arranjo tenda, ao mesmo tempo, à aproximação das composições legislativas, sem perder a razão de ser da existência do Senado. Combinado a isso, a competência de revisão do Senado deve ser restringida às matérias que tratem de interesses efetivos da federação que incluem dívida e crédito dos entes, repartição de receitas entre Estados, regulação de serviços públicos e políticas públicas de competência estadual. Nessas hipóteses, o Senado teria poder de veto. Nas demais, não se manifesta.
A eleição de 2026 mostra o custo de manter o Senado com poderes quase equivalentes em um sistema já fragmentado. Reduzir a simetria geral e concentrar o veto do Senado nas matérias federativas diminui os pontos de bloqueio que tornam o processo dependente de acordos excepcionais ou de intervenção judicial, e devolve à Casa uma função federativa reconhecível.
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Referências
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. Harvard Law Review, v. 113, n. 3, p. 633-729, 2000.
ARRETCHE, Marta. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: FGV/Fiocruz, 2012.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
NEIVA, Pedro; SOARES, Márcia Miranda. Senado brasileiro: casa federativa ou partidária? Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 28, n. 81, p. 97-115, 2013.
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Senado Federal

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